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Títol: El delito de financiación ilegal de partidos políticos
Data: 11/2017
coordinadors: Luz María Puente Aba

nombre epígraf: 2
Títol epígraf: II. Las vías de financiación de los partidos políticos en España. Reflexiones sobre las fuentes de financiación

TEXT:

El nuevo art. 304 bis CP no sanciona todas las formas de financiación ilegal de los partidos políticos, sino solo la realización de donaciones o aportaciones que infrinjan lo dispuesto en el art. 5.1 LOFPP. Con carácter previo al examen de las particularidades de esta clase de donaciones, conviene realizar un examen de cuáles son las vías de financiación general de los partidos políticos, para así delimitar y valorar las modalidades que ha seleccionado el legislador penal para elevarlas a la categoría de delito.
De entrada, hay que distinguir entre la financiación para el funcionamiento habitual de los partidos políticos y la financiación electoral, puesto que el legislador español ha decidido diferenciar la aportación de fondos para estos dos ámbitos: por un lado, esta última financiación electoral está destinada a sufragar los gastos propios de las campañas electorales desarrolladas con motivo de las elecciones, en los que incurren las candidaturas presentadas por partidos políticos, coaliciones, federaciones y agrupaciones de electores, y está regulada en la LOREG; por otro lado, la financiación para el funcionamiento habitual de los partidos políticos pretende sufragar los gastos permanentes y habituales de las formaciones políticas, no vinculadas a convocatorias electorales, y se halla regulada en la LOFPP.
Si atendemos a la naturaleza de las fuentes de financiación, pueden distinguirse entre las aportaciones de origen público y las de origen privado. A continuación se definirá, en primer lugar, la financiación para el funcionamiento habitual de los partidos políticos, distinguiendo entre la de procedencia pública y la de origen privado, y en segundo lugar, la financiación de carácter electoral.
2.1. La financiación pública (para el funcionamiento habitual de los partidos políticos)

La financiación de origen público constituye el pilar fundamental para el funcionamiento y mantenimiento de los partidos políticos en España. Como más adelante se verá, ello ha sido así desde el origen del actual sistema de partidos tras la aprobación de la Constitución española de 1978. Si bien el peso de la financiación pública varía a lo largo de los años y es diferente en función del concreto partido político, puede afirmarse con carácter general que alrededor de las tres cuartas partes de los fondos económicos de los partidos políticos españoles proceden de las arcas públicas[1].
Según el art. 2.1 LOFPP, constituirán recursos procedentes de la financiación pública:

"a) Las subvenciones públicas para gastos electorales, en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General y en la legislación reguladora de los procesos electorales de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos.
b) Las subvenciones estatales anuales para gastos de funcionamiento, reguladas en la presente Ley.
c) Las subvenciones anuales que las Comunidades Autónomas establezcan para gastos de funcionamiento en el ámbito autonómico correspondiente, así como las otorgadas por los Territorios Históricos vascos y, en su caso, por las Corporaciones Locales.
d) Las subvenciones extraordinarias para realizar campañas de propaganda que puedan establecerse en la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades de referéndum.
e) Las aportaciones que en su caso los partidos políticos puedan recibir de los Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las Administraciones Locales."

A continuación se analizarán brevemente las diferentes vías de financiación pública, con excepción de la financiación de carácter electoral, que será objeto de un apartado específico debido a que comprende recursos no sólo de origen público sino también privado.
a) La financiación anual con cargo a los Presupuestos Generales del Estado

Cada año, la Ley de Presupuestos Generales del Estado fija una determinada cantidad[2] en concepto de subvención anual no condicionada para los gastos de funcionamiento de los partidos políticos. Estamos, por lo tanto, ante una financiación permanente para el funcionamiento habitual de las formaciones políticas[3]. Según el art. 3.2 LOFPP, "dichas subvenciones se distribuirán en función del número de escaños y de votos obtenidos por cada partido político en las últimas elecciones a la indicada Cámara [Congreso de los Diputados]".
En España, el grueso fundamental de los fondos públicos que reciben los partidos políticos está constituido por esta subvención con cargo a los Presupuestos Generales del Estado[4]. Al margen de las críticas que cabe formular a la excesiva dependencia de los partidos políticos con respecto a la financiación estatal, también resulta cuestionable que la concesión de estos fondos se vinculen a la obtención de representatividad parlamentaria, fundamentalmente desde la perspectiva del respeto al principio de igualdad de oportunidades[5]. Como se analizará más adelante, esta situación ha sido una constante en la historia de la financiación de los partidos políticos en España, y por ello suscita especial interés el intenso debate generado en torno a las posibles ventajas e inconvenientes de las diversas formas de financiación de las formaciones políticas[6].
b) Otras subvenciones anuales de origen público (Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales)

El art. 2.1.c) LOFPP contempla otro tipo de subvenciones regulares de carácter público que, en vez de proceder de la Administración General del Estado, tienen su origen en las previsiones de las Comunidades Autónomas, los Territorios históricos vascos y las Corporaciones Locales[7].
En relación con la financiación procedente de las Comunidades Autónomas, sirva como ejemplo la Ley 9/2015, de 7 de agosto, de financiación de las formaciones políticas y de las fundaciones y entidades vinculadas o dependientes de ellas, de la Comunidad Autónoma de Galicia, cuyo artículo 31 establece que "la Comunidad Autónoma de Galicia, en los términos previstos en la presente ley y con cargo a los presupuestos generales del ejercicio correspondiente, otorgará a las formaciones políticas con representación en el Parlamento de Galicia y que así lo solicitasen en cada ejercicio subvenciones anuales no condicionadas para atender a los gastos de funcionamiento en los que dichas formaciones incurran en el territorio de la Comunidad Autónoma".
En cuanto a la financiación procedente de las Corporaciones Locales, debe acudirse al art. 73.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local (en adelante, LBRL), donde se establece que "el Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial".
Como más adelante se verá, el ámbito local ha sido particularmente opaco en lo que respecta a la financiación de las formaciones políticas[8]. A pesar del silencio de la legislación específica en materia de financiación de partidos políticos (puesto que esta vía de financiación no fue reflejada expresamente en la ley hasta la entrada en vigor de la actual LOFPP en 2007), tal posibilidad estaba prevista en el transcrito art. 73.3 LBRL, introducido por la Ley 11/1999, de 21 de abril. Esta regulación tan limitada había sido objeto de críticas, fundamentalmente porque cada Corporación empleaba sus propios criterios para la asignación de fondos, no existían mecanismos de fiscalización externa y los partidos políticos no solían reflejar estos ingresos en los informes que tenían que presentar ante el Tribunal de Cuentas[9]. De hecho, el propio Tribunal resaltaba en su Informe de fiscalización correspondiente al ejercicio 2013[10] que, pese a que la LOFPP guardaba silencio sobre el reflejo contable y la justificación de esta financiación de origen local, estableciendo que las cuentas anuales de los partidos debían abarcar los ámbitos "estatal, autonómico, comarcal y provincial", también deberían incluirse las cuentas relativas al ámbito estrictamente local, para evitar una presentación limitada e incompleta de la contabilidad global de los partidos políticos[11]. Tras la reforma efectuada por la LO 3/2015, de 30 de marzo, la LOFPP menciona expresamente a las Corporaciones locales en relación con la rendición de cuentas de los partidos. No obstante, si bien de esta forma se pretende aportar transparencia y posibilidades de fiscalización a esta vía de financiación de los partidos políticos, todavía no aparece claramente normativizado el límite cuantitativo de esta categoría de fondos. Así, el Tribunal de Cuentas ponía de relieve que, si bien el precepto transcrito de la LBRL indicaba que estas dotaciones económicas serían asignadas por las Corporaciones locales "dentro de los límites que, en su caso, se establezcan con carácter general en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado", lo cierto es que en estas Leyes no constan tales límites específicos. Concretamente, lo indicaba el Tribunal[12] en relación con la Ley de presupuestos para el año 2013[13], cuya Disposición Adicional decimocuarta establecía simplemente una cantidad fija como subvención estatal para gastos de funcionamiento de los partidos políticos, y tal previsión se mantiene en idéntica forma[14] en la última Ley de presupuestos generales del Estado para el año 2016[15], sin establecer previsiones adicionales o límites que regulen la financiación pública con origen en el ámbito local.
c) Las subvenciones a grupos parlamentarios

Finalmente, el art. 2.1.e) LOFPP contempla como financiación propia de los partidos políticos las aportaciones que "puedan recibir de los Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las Administraciones Locales". Se trata de subvenciones a los grupos que se forman en el Parlamento como resultado de las elecciones, cuyos componentes generalmente son todos del mismo partido político[16]; de este modo, las ayudas económicas a tales grupos, si bien están directamente destinadas a sufragar los gastos derivados del cumplimiento de las tareas propias del mismo grupo, constituyen también indirectamente una vía de financiación del partido político[17]. De hecho, una muestra de que la regla general es la fuerte vinculación entre partido y grupo es la existencia de la denominada "disciplina de partido", que mina la libertad de decisión de los miembros del grupo y fomenta la adopción de posiciones unitarias influenciadas por el partido político[18], y a su vez es la determinante de que los partidos políticos con carácter general se hayan "adueñado" de las subvenciones destinadas a los grupos parlamentarios[19]. El propio Tribunal Constitucional ha puesto de relieve que, de esta forma, los fondos destinados a los grupos parlamentarios no cumplen realmente con su función de dotarles de autonomía financiera para el ejercicio de sus funciones[20], puesto que realmente actúan como punto de canalización de ingresos para el partido político de procedencia, cuando las voluntades de ambos entes (partido y grupo) no tendrían por qué ser forzosamente coincidentes[21]. Evidentemente, no constituye función propia del Grupo parlamentario contribuir al sostenimiento económico del partido político; por ello, sin duda resulta criticable que la LOFPP siga contemplando en su articulado, como vía de financiación de los partidos políticos, las aportaciones dinerarias efectuadas desde los Grupos parlamentarios[22].
2.2. La financiación privada (para el funcionamiento habitual de los partidos políticos)

La financiación privada de los partidos políticos puede llevarse a cabo a través de formas diversas. Según el art. 2.2 LOFPP, son fuentes de financiación privada de los partidos:

"a) Las cuotas y aportaciones de sus afiliados.
b) Los productos de las actividades propias del partido así como de aquellas, reflejadas en la documentación contable y sometidas al control del Tribunal de Cuentas, que se vengan desarrollando tradicionalmente en sus sedes y faciliten el contacto y la interacción con los ciudadanos; los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio; los beneficios procedentes de sus actividades promocionales y los que puedan obtenerse de los servicios que puedan prestar en relación con sus fines específicos.
c) Las donaciones en dinero o en especie, que perciban en los términos y condiciones previstos en la presente Ley.
d) Los fondos procedentes de los préstamos o créditos que concierten.
e) Las herencias o legados que reciban."

a) Cuotas y aportaciones de miembros del partido

El art. 4.1 LOFPP establece que "los partidos políticos podrán recibir de acuerdo con sus estatutos, cuotas y aportaciones de sus afiliados". Aquí realmente no solo cabe incluir las cuotas periódicas que pagan las personas afiliadas al partido, sino también las aportaciones que hacen al partido político aquellos de sus miembros que están desempeñando un cargo público; de hecho, son más relevantes los ingresos por este último concepto que por el primero[23].
b) Donaciones privadas

La LOFPP establece limitaciones en relación con las donaciones de origen privado que pueden recibir los partidos políticos.
En primer lugar, el art. 4.2 LOFPP no permite la recepción de donaciones provenientes de personas físicas que formen parte de un contrato vigente de los previstos en la legislación de contratos del sector público. Asimismo, el art. 5 prohíbe las donaciones anónimas, finalistas o revocables; las procedentes de una misma persona física que superen los 50.000 euros anuales; y las donaciones provenientes de personas jurídicas o de entes sin personalidad jurídica[24]. Como se verá posteriormente, las vigentes limitaciones en materia de donaciones privadas son fruto de las diversas reformas que han afectado a la legislación sobre financiación de partidos políticos[25]; ciertamente, si bien dado el gran peso de la financiación pública las donaciones privadas no han resultado especialmente significativos en relación con el total de fondos de los partidos políticos[26], venían caracterizándose por una ausencia de límites y transparencia que facilitaba la opacidad y la aparición de irregularidades en el ámbito de este tipo de financiación.
Según el art. 7 LOFPP, también se admiten donaciones provenientes de personas físicas extranjeras, siempre que respeten las citadas limitaciones. En cambio, este precepto prohíbe la recepción de donaciones procedentes de Gobiernos y organismos, entidades o empresas públicas extranjeras o de empresas relacionadas con ellos.
c) Operaciones asimiladas

El art. 4.3 LOFPP prohíbe a los partidos políticos que terceras personas puedan asumir, de forma directa o indirecta, el coste de sus adquisiciones de bienes o contrataciones de obras o servicios, y en general de cualesquiera gastos que genere su actividad.
d) Actividades propias de los partidos políticos

Las denominadas actividades propias de los partidos políticos son aquellas a las que se refiere el apartado b) del art. 2.2 LOFPP. Según este precepto, son admisibles los recursos procedentes de "los productos de las actividades propias del partido así como de aquellas, reflejadas en la documentación contable y sometidas al control del Tribunal de Cuentas, que se vengan desarrollando tradicionalmente en sus sedes y faciliten el contacto y la interacción con los ciudadanos; los rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio; los beneficios procedentes de sus actividades promocionales y los que puedan obtenerse de los servicios que puedan prestar en relación con sus fines específicos".
Al margen de estas específicas actividades, el art. 6 LOFPP precisa que los partidos políticos no podrán desarrollar ninguna clase de actividades mercantiles.
e) Préstamos y condonaciones de deuda

La LOFPP no prohíbe la financiación del partido político mediante el recurso a préstamos o créditos, fundamentalmente a través de entidades bancarias. De hecho, tradicionalmente se ha venido recurriendo de forma significativa a esta vía de financiación, que ha resultado especialmente problemática, pues el endeudamiento de los partidos políticos es elevado, y los préstamos pueden ser realizados en unas condiciones especialmente ventajosas, lo cual podría llegar a derivar en una auténtica financiación solapada del partido, sobre todo a través de las condonaciones de las deudas asumidas por el partido político[27]. Tras la reforma efectuada por la LO 3/2015, de 30 de marzo, el art. 4.4 LOFPP prohíbe totalmente las condonaciones parciales o totales de deuda por parte de las entidades bancarias[28]; en cualquier caso, sigue vigente la previsión de que los partidos políticos puedan llegar a acuerdos sobre las condiciones de la deuda que mantienen con las entidades bancarias, estableciéndose únicamente la prohibición de que el tipo de interés sea inferior al que corresponda a las condiciones de mercado.
f) Especial referencia a las fundaciones y entidades vinculadas a los partidos políticos

Hay que tener en cuenta, por último, que las aportaciones recibidas por fundaciones y otras entidades vinculadas a los partidos políticos también constituyen una vía de adquisición de recursos por parte de estos últimos. A ellas se refiere la Disposición Adicional Séptima de la LOFPP, indicando que tales entidades también están sujetas a las limitaciones y controles previstos para los partidos en el texto de la Ley, pero con importantes excepciones en relación con las donaciones privadas, lo cual puede determinar una vía de financiación indirecta para los partidos políticos.
La LO 3/2015, de 30 de marzo, ha modificado también esta Disposición Adicional Séptima, pero aún así estas entidades continúan estando sujetas a menos limitaciones que los propios partidos. Por un lado, en el nuevo texto legal tras la reforma de 2015 se determinan los requisitos que ha de cumplir una fundación u otra entidad para considerar que se halla vinculada a un partido político[29]. Por otra parte, si bien es en este momento cuando a estas entidades también se les aplica la prohibición de recibir donaciones de empresas con contrato vigente con las Administraciones públicas, también se establece que no les será de aplicación lo previsto en el art. 5.1, apartados b) y c) LOFPP; de este modo, no se les aplicará el límite de 50.000 euros anuales en relación con las donaciones provenientes de una misma persona física, y además podrán recibir donaciones de personas jurídicas y entes sin personalidad jurídica. Como más adelante se verá, el tratamiento que estas entidades han venido recibiendo en la legislación sobre financiación de los partidos políticos ha sido excesivamente benévolo, aplicándoseles menos limitaciones que a los propios partidos, y ello ha suscitado el obvio reparo de que podrían constituir una fuente encubierta de financiación de las formaciones políticas a las que están vinculadas[30].
2.3. La financiación electoral (de origen público y privado)

Como se ha indicado, la LOFPP incluye, dentro de los recursos económicos de los partidos procedentes de la financiación pública, "las subvenciones públicas para gastos electorales, en los términos previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General y en la legislación reguladora de los procesos electorales de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos". El sistema de financiación electoral aparece regulado en el Capítulo VII del Título I de la LOREG ("Gastos y subvenciones electorales", arts. 121-134), y hay que tener en cuenta que, según lo establecido en esta Ley, los fondos electorales pueden tener origen no solo público, sino también privado.
En cuanto a la financiación de naturaleza pública, está fundamentalmente constituida por las subvenciones reguladas en el art. 127 LOREG, el cual establece que el Estado subvenciona los gastos en que incurren los partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores por su concurrencia a elecciones al Congreso y Senado, al Parlamento europeo, y a las elecciones municipales. Tales subvenciones aparecen reguladas en la propia Ley, en el marco de las disposiciones especiales para cada tipo de elecciones (art. 175 para elecciones al Congreso y Senado, art. 193 para elecciones municipales y art. 227 para elecciones al Parlamento europeo). Al igual que en la financiación para el funcionamiento habitual de los partidos políticos, aquí las cuantías de las subvenciones también vienen determinadas por la representación y los votos obtenidos por la formación política[31]. Al margen de estas cantidades de dinero destinadas a sufragar los gastos realizados durante la campaña electoral, la LOREG también recoge subvenciones estatales específicas destinadas a sufragar los gastos derivados del envío personal y directo a los electores de sobres y papeletas electorales y de publicidad electoral, que también se calculan en función de la representación obtenida[32]. Por otra parte, también puede identificarse una financiación pública indirecta, que consiste en prestaciones materiales del Estado a formaciones políticas que concurren a las elecciones; fundamentalmente se trata de la utilización gratuita de espacios en lugares públicos y medios de comunicación pública[33].
En relación con la financiación de carácter privado[34], el art. 126 LOREG dispone que cualquier persona puede ingresar dinero en las cuentas electorales abiertas, con el fin de sufragar los gastos generados en una campaña electoral, si bien conforme al art. 129 LOREG ninguna persona física o jurídica podrá aportar más de 10.000 euros a cada partido, federación, coalición o agrupación de electores; hay que tener en cuenta que el art. 128.2 LOREG prohíbe aportaciones procedentes de cualquier persona o entidad extranjera. Este tipo de ingresos han de realizarse en las cuentas electorales, y se exige conocer la identidad del donante (art. 126 LOREG)[35].
2.4. Las modalidades de financiación de los partidos políticos: el difícil balance entre financiación pública y privada

El legislador prevé, por lo tanto, que la financiación de los partidos políticos pueda ser de origen tanto público como privado.
La configuración de un régimen adecuado de financiación de los partidos políticos no resulta tarea sencilla, puesto que cabe señalar tanto ventajas como inconvenientes en relación con ambas formas de financiación. Además, no es únicamente la decisión del legislador la que va a dar forma a las modalidades de financiar a los partidos ya que, por una parte, el régimen de financiación va parejo a la propia historia y evolución de las formaciones políticas[36], es decir, a su composición, funciones y actividades, y por otra parte, la propia configuración legal puede permitir una cierta selección de las vías de financiación, que acabe determinando el mayor peso de una modalidad de aportación de fondos sobre las otras contempladas normativamente.
Es interesante sintetizar los argumentos que se han ofrecido a favor y en contra de ambas clases de financiación de partidos, pública y privada.
Existe un buen número de defensores de la financiación de origen público, partiendo esencialmente del papel esencial de los partidos políticos en los sistemas democráticos. Como efectivamente se verá al analizar el bien jurídico protegido en el nuevo delito de financiación ilegal de partidos políticos, los partidos constituyen los instrumentos necesarios para la formación de gobierno en los sistemas políticos democráticos, como cauce de representación de la voluntad ciudadana[37].
No obstante, el peso del aporte público en la financiación de los partidos políticos también puede producir efectos contraproducentes. Aun partiendo de que efectivamente las subvenciones públicas pueden servir como garantía del pluralismo político y de la igualdad de participación[38], lo cierto es que el aseguramiento de tales objetivos dependerá en gran medida de cómo se configure el acceso a los fondos públicos. Precisamente la forma en que la LOFPP diseña la financiación de carácter público no contribuye a garantizar y fomentar la igualdad de oportunidades entre todas las formaciones políticas ya que, tal y como se ha visto, en primer lugar las subvenciones públicas sólo se conceden a los partidos políticos con representación parlamentaria (art. 3.1 LOFPP), y en segundo lugar, tales subvenciones se distribuirán en función del número de votos y escaños obtenidos por cada partido político (art. 3,2 LOFPP). De este modo, se veta la financiación de los partidos que todavía no han tenido representación parlamentaria, a pesar de que hayan obtenido votos en la convocatoria electoral correspondiente, y asimismo se premia a los partidos más consolidados[39]. De este modo, como señala el GRECO en su Informe sobre España, se beneficia indebidamente a los partidos políticos históricos y se dificulta la entrada de nuevas formaciones en el escenario político [incumpliéndose, de este modo, lo indicado en la Recomendación 1516 (2001) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre financiación de partidos políticos][40].
También cabe contrarrestar el argumento de que la aportación de fondos públicos es imprescindible para sufragar los gastos propios de los partidos políticos; o más exactamente, se abre el debate en torno a cuál es el umbral de ingresos imprescindible para garantizar la participación política. No requiere gran explicación el hecho de que, cuanto mayor es el nivel de ingresos, más aumentará el umbral de gastos del partido político[41]. Evidentemente cuanto mayor es el tamaño del partido, mayores serán sus necesidades con respecto a su organización, pero ello no debería conllevar una excesiva burocratización interna[42]. La atención a los gastos del partido ha de ser especialmente necesaria en época de elecciones, pues es evidente la gran cantidad de gastos que se generan en las campañas electorales, y que sería necesario racionalizar[43]. Se trata de un problema harto difícil de solucionar teniendo en cuenta las particulares características de las contiendas electorales en la sociedad actual: el bajo nivel de afiliación y de implicación en las actividades de los partidos, unido a la disminución de su credibilidad entre los ciudadanos, genera la necesidad de movilizar significativamente a un electorado pasivo, lo cual determina la realización de múltiples actividades y el énfasis en la publicidad a través de todos los medios posibles[44].
Esto es coherente con los modelos organizativos de los partidos políticos que se han señalado como dominantes en las últimas décadas: por un lado, el denominado "partido de todos" o "partido catch-all", y por otro lado, el modelo de "partido profesional", "partido empresa" o "partido cártel". Característica esencial del "partido de todos" es que la formación política no responde estrictamente a los intereses de una concreta clase social, sino que busca un discurso estratégico que logre atrapar al mayor número de electores posibles. Como consecuencia de la implantación del Estado de bienestar, se debilitó la fuerte conexión entre el partido y los intereses de determinadas clases sociales, de modo que los partidos tendieron a ampliar su radio de búsqueda de potenciales votantes, lo cual difuminó la fuerte identidad ideológica de los partidos, devaluó el papel de los militantes, y consolidó la configuración del partido al estilo de una organización empresarial[45]. Este último elemento es el que caracteriza más singularmente al siguiente modelo indicado, el de "partido cártel", pues la consolidación y evolución de este tipo de organización y funcionamiento de los partidos políticos derivó en una gran profesionalización y perfeccionamiento de sus estructuras, de modo que los partidos por un lado desarrollan continuamente sus estrategias para captar votantes, y por otro lado han de buscar formas de sostenerse más allá de los recursos de sus propios miembros[46]. Se trata realmente de elementos que se retroalimentan constantemente, puesto que la necesidad de "publicitarse" entre el electorado genera unos importantes costes para el partido, que no podrán obtener de los propios votantes puesto que la desafección de los electores crece a medida que el partido político se convierte en una auténtica estructura empresarial alejada de la sociedad, y que solo parece pretender la obtención del éxito en las convocatorias electorales.
Partiendo entonces de esta peculiar caracterización de los partidos políticos en épocas actuales, es evidente que sus necesidades de financiación pueden llegar a ser ilimitadas, pues cuanto mayores sean los recursos económicos del partido, más facilidades tendrá para llevar a cabo su objetivo de publicitarse de cara a las elecciones; y además, su propia supervivencia genera la necesidad de buscar suficientes fondos económicos, teniendo en cuenta que la creciente burocratización y profesionalización de las formaciones políticas determina unas mayores necesidades de financiación. Ante esta situación, al margen de la opción de fomentar otras modalidades de financiación que más adelante se precisarán, cabría abogar de entrada por la existencia de un límite legal para los gastos en campañas electorales[47]. En suma, el hecho de que los partidos políticos hagan descansar su supervivencia en una excesiva aportación pública puede acabar generando una situación acomodada, de tal modo que deriven en organizaciones oligárquicas, complejas y cada vez más alejadas de su base social, frente a la que se sienten menos responsables[48].
Por otra parte, también se ha señalado que la existencia de financiación pública, al garantizar unos medios económicos para el partido político, le otorga una cierta independencia económica que le permitiría estar inmune a la influencia de determinados grupos de interés, que tratarían de aportar fondos al partido a cambio de que éste haga valer sus intereses a toda costa[49]. En la misma línea, podría parecer que la posesión garantizada de este tipo de fondos públicos propios del partido va a eliminar la necesidad de acudir a la financiación por vías ilegales. Sin embargo, la propia realidad demuestra que ambas situaciones se verifican independientemente del tamaño y del nivel de ingresos del partido, y que los casos de financiación irregular, al margen de la ley, no se evitan aumentando las aportaciones públicas a los partidos políticos, ya que constituyen un nada desdeñable aumento de ingresos para el partido o incluso pueden acabar redundando en el enriquecimiento personal de algunos de sus miembros[50].
Con carácter general, puede decirse que la financiación privada se ha visto con más recelos que la financiación pública, puesto que esta última de entrada se presenta como la garantía de la participación e igualdad ciudadanas, mientras que la primera se visualiza como la adquisición de influencia sobre el partido político, que se convertirá en una entidad parcial defensora de los intereses de quienes la financian[51]. En este sentido, serán principalmente los entes privados con mayor capacidad económica quienes tengan más posibilidades de aportar fondos y por consiguiente de influir en los partidos políticos, lo cual no sólo genera objeciones desde la perspectiva de la independencia de los partidos, sino también desde la consideración de que este flujo de dinero privado puede favorecer a unos partidos en mucha mayor medida que a otros[52].
En este estado de cosas, se han presentado como mecanismos efectivos que pueden contrarrestar los efectos colaterales negativos de la financiación privada, por un lado, la exigencia de un alto nivel de transparencia[53], y por otro lado, la fijación de límites cuantitativos a las donaciones privadas[54]. Más allá de estas limitaciones generales que, realmente, puede afirmarse que no suscitan controversia, se ha debatido la idoneidad de otro tipo de prohibiciones y límites a las donaciones de origen privado.
Destacadamente se ha planteado el dilema de prohibir o no las donaciones procedentes de personas jurídicas. Si bien son precisamente las grandes empresas las que presentan mayor riesgo de ejercer una indeseada influencia en los partidos políticos a través de sus cuantiosos donativos, también es cierto que se han señalado algunos posibles efectos colaterales de una prohibición a ultranza, como podría ser el correlativo aumento de las subvenciones públicas como forma de paliar la restricción de esta clase de aportaciones privadas[55]. Por razones obvias, la prohibición de donaciones privadas no suscita objeciones cuando proceden de empresas públicas o que tienen algún tipo de relación con la Administración pública, fundamentalmente a través de algún tipo de vinculación contractual. Cuestión distinta es cómo configurar esta restricción, puesto que no debería limitarse a las empresas que poseen tal vínculo con la Administración en el momento de realizar la donación, sino a las que lo han tenido recientemente o se hallan inmersas en un procedimiento de solicitud[56].
Por el contrario, existen otras donaciones de naturaleza privada que no han experimentado limitaciones normativas en igual medida. El mayor exponente está constituido por las donaciones de inmuebles, que a lo largo de las sucesivas reformas de la legislación de partidos políticos no han sido sometidas a ninguna restricción cuantitativa; únicamente se han intensificado los requisitos en materia de transparencia[57].
Otra vía de financiación privada, ciertamente de gran relevancia y no exenta de problemática, está constituida por la negociación de condiciones especiales de la deuda de los partidos políticos, fundamentalmente con entidades de crédito. La condonación de todo o parte de la deuda constituye una auténtica de vía de aportación de fondos privados; lo mismo puede afirmarse cuando la deuda no es condonada pero sí negociada (y renegociada) en condiciones especialmente ventajosas, pues permite el ahorro de unos costes inherentes e inevitables a toda actividad de endeudamiento[58].
De todas formas, la financiación privada no es solo la aportación de donaciones cuantiosas por parte de grandes empresas, sino que también está constituida por pequeñas aportaciones de personas físicas y por las cuotas de los propios afiliados al partido político. En relación con las primeras, se ha señalado reiteradamente la conveniencia de fomentar las pequeñas contribuciones ciudadanas a los partidos, pues ello podría generar efectos positivos en diversos aspectos: por un lado, puede contrarrestar el peso de la financiación pública y de las grandes donaciones privadas, que como hemos visto justamente comprometen la independencia y la probidad del partido cuando alcanzan una elevada cuantía, y por otro lado, supone indudablemente un mayor acercamiento de los partidos políticos a la sociedad, poniendo de relieve uno de los pilares y funciones de los partidos: la representación de los intereses ciudadanos[59]. Obviamente no es tarea fácil "convencer" a los ciudadanos para que efectúen tales aportaciones, sobre todo en épocas de descrédito de los partidos políticos debido precisamente al descubrimiento de casos de corrupción, y por ello se han propuesto diversas fórmulas que impulsen este tipo de financiación: por ejemplo, promover estas pequeñas aportaciones individuales mediante la previsión de desgravaciones fiscales[60].
Con respecto a las cuotas económicas pagadas por los propios miembros del partido, se trata indudablemente del medio de financiación menos problemático, pues constituye la esencia de la propia autosuficiencia de la formación política. No obstante, se trata de una forma de financiación cuya relevancia se ha ido perdiendo progresivamente, debido fundamentalmente tanto al creciente peso de las subvenciones públicas como a la progresiva disminución del número de afiliados a los partidos políticos, elemento este último que caracteriza al modelo y estructura de partido en la sociedad actual, tal y como se ha visto con anterioridad[61].
En suma, en el intento de conjugar un adecuado balance entre financiación pública y privada, teniendo en cuenta que ambos tipos presentan ventajas e inconvenientes, y que estos últimos están en gran medida vinculados al exceso de financiación que conduce a la realización de gastos irracionales, se han propuesto tanto mecanismos que pretenden equilibrar ambas clases de aportaciones, como controles que permitan mantener los gastos, sobre todo los electorales, dentro de unos límites razonables. En ocasiones, además, puede constatarse que los problemas derivan del excesivo peso de una de ambas formas de financiación, y que los efectos causados hasta pueden resultar coincidentes: así, la pérdida de independencia del partido político, y la dejación de la responsabilidad frente a la comunidad social, pueden derivar tanto de las presiones de adinerados y poderosos financiadores privados, como del descanso exclusivo en el mantenimiento económico por parte de los poderes públicos[62]. En el primer sentido se ha señalado la posibilidad de crear en relación con las campañas electorales, siguiendo el modelo de la legislación francesa, la figura de un administrador externo común a todas las candidaturas, que revise y controle los gastos en que incurren los partidos políticos. En el segundo sentido apuntado, aparece como especialmente idóneo el modelo alemán, cuya normativa supedita la cuantía de la financiación pública al volumen de financiación privada de los partidos y, con carácter general, determina que los fondos públicos no pueden superar un determinado porcentaje de los ingresos anuales de la formación política, incluso estableciendo a mayores una cuantía tope de financiación pública; se trataría, en suma, de que las aportaciones públicas sólo cubran parcialmente los gastos de los partidos[63].
Además de la previsión de un adecuado equilibrio entre ambos tipos de financiación, puede llegarse a un régimen más racional de sostenimiento de los partidos políticos diversificando la naturaleza de los fondos públicos aportados, de tal modo que la financiación del partido no se canalice exclusivamente a través del dinero. Pueden ofrecerse muy variados ejemplos de estas formas de financiación, de origen público. En primer lugar, destacan las aportaciones en especie, cuyo empleo por cierto es usual en relación con la financiación de carácter electoral: uso gratuito de medios de comunicación o de locales públicos para realizar actos políticos, impresión gratuita de publicidad o papeletas de voto para su envío por correo, o incluso la opción de que el Estado sufrague parte de estos envíos postales[64]. Asimismo, también cabe recordar las ya citadas desgravaciones fiscales para las donaciones individuales efectuadas a los partidos políticos, que constituyen una ayuda de origen público que simultáneamente acompaña y fomenta las aportaciones de origen privado. Otra opción que permite limitar la contribución pública a los partidos consiste en establecer que los fondos públicos sirvan de complemento a las aportaciones privadas a los partidos ("matching funds" en terminología anglosajona), siguiendo el modelo alemán anteriormente indicado: se trata de atribuir al partido una determinada cantidad de dinero público en función del nivel de aportaciones privadas obtenido, esto es, en función de cada cantidad X de fondos privados recabados, el partido puede recibir una cantidad menor Y de la Administración pública[65].
Ciertamente estos dos últimos sistemas de beneficios fiscales o de compensación de aportaciones privadas con fondos públicos constituyen vías para fomentar la participación ciudadana en la financiación de los partidos, tarea sin duda bastante difícil teniendo en cuenta el actual nivel de desafección de la ciudadanía en general respecto a los partidos políticos. No obstante, sería adecuado ensayar estas vías como intento de recuperar la conexión entre el partido político y la sociedad, reafirmándolo así en su función de cauce de participación ciudadana[66]. De hecho, con razón se ha apuntado que el argumento de mantener la independencia de los partidos frente a las presiones de grupos de interés, llevado a su máximo extremo, puede terminar en convertirlos en entes burocratizados y alejados totalmente de la sociedad a la que precisamente representan; se verificaría así, por lo tanto, esta desafección entre partidos y ciudadanía, sin conseguir eliminar absolutamente la posible presión de fuertes grupos de interés[67].
Lo cierto es que incluso en los sistemas de partidos ya consolidados parece constatarse una excesiva dependencia de fondos públicos, lo cual suele explicarse por la escasez de aportaciones privadas que permitan un sostenimiento adecuado de los partidos políticos[68]. Se trata de una apreciación que sin duda es coherente con el modelo de organización política vigente en los últimos tiempos, referida con anterioridad: "partidos de todos" y "partidos cártel" que implican una burocratización y profesionalización del partido político determinante de su desconexión con la sociedad, lo cual redunda en bajos índices de afiliación y ausencia, principalmente, de pequeñas aportaciones individuales que podrían contribuir al sostenimiento de los partidos.
En la búsqueda de un sistema ponderado de financiación de los partidos políticos, tampoco debe perderse de vista que la imposición de excesivos límites en determinadas vías de financiación puede llegar a resultar contraproducente: el establecimiento de excesivas restricciones puede generar, como efecto indeseado, el recurso a vías ocultas e irregulares de búsqueda de financiación[69], y además ello no es garantía de la eliminación absoluta de la influencia de grupos de interés sobre los partidos políticos[70]. De hecho, hasta las prohibiciones sobre las que existe un acuerdo generalizado han suscitado dudas atendiendo a su capacidad real para eliminar la pérdida de independencia de unos partidos políticos "dominados" por adinerados donantes: concretamente se ha argumentado que el establecimiento de un tope máximo a las donaciones privadas no elimina las presiones sobre los partidos, sino que más bien determinará que la aportación dineraria se realice por otros cauces, y en cierto modo puede beneficiar a entes privados que siguen siendo capaces de crear influencia no ya a través del dinero, sino de determinadas posiciones de poder[71]. Por consiguiente, en vez de configurar una excesiva limitación de las vías de aportación de ingresos a los partidos políticos, sería menos contraproducente establecer una limitación de los gastos en que pueden incurrir los partidos, especialmente en relación con las campañas electorales[72].
Y por último, no está de más recordar que, en realidad, son los propios partidos políticos quienes han de promulgar las leyes que regulan y limitan su propia financiación, lo cual dificulta sin duda una adecuada "autorregulación"[73]. Se trata de dificultades inherentes al propio sistema de partidos políticos, que dificultan no solo el establecimiento de límites razonables a sus fuentes de financiación, sino también la implantación de transparencia en sus ingresos y gastos, estrategia que se ha señalado como posiblemente más efectiva que la imposición de continuas prohibiciones que en muchas ocasiones acaban siendo transgredidas, logrando vías ocultas de aportación de fondos. Sería deseable, por lo tanto, alcanzar un nivel de transparencia que implique no solo el control efectivo de las finanzas de los partidos políticos por parte de organismos externos, sino también la publicidad de los ingresos y gastos que llevan a cabo[74].
2.5. La situación en España: historia de las vías y problemas de financiación de los partidos políticos

Como punto de partida, indudablemente la inyección de dinero público aparece como imprescindible para la puesta en funcionamiento de un sistema de partidos, y el caso español constituye un ejemplo paradigmático. La necesidad de volver a dar impulso a las formaciones políticas tras el final del régimen franquista determinó la previsión de un importante trasvase de dinero público a los partidos políticos. No obstante, si bien esta preponderancia de financiación pública se justificaba en este momento de transición al sistema democrático, para sostener y garantizar la consolidación de los partidos políticos, lo cierto es que con el paso del tiempo sigue vigente más allá de esta situación coyuntural inicial, caracterizándose el sistema español de partidos por una fuerte dependencia de la financiación pública[75].
Así, en nuestro actual sistema democrático el grueso de la financiación de los partidos no ha descansado en las aportaciones privadas. Además de partir, como se ha dicho, de este impulso con cargo a fondos públicos propio de las circunstancias específicas existentes en España, cabe recordar aquí de nuevo que los modelos de partido conformados en los últimos tiempos no se caracterizan por una estrecha conexión ni con la militancia de base ni con la comunidad social en general, lo cual obviamente implicará que ni las cuotas de los afiliados ni las donaciones individuales externas constituirán fuentes importantes de financiación del partido político. De todas formas, aun teniendo en cuenta estos dos hechos incontrovertidos, lo cierto es que tampoco se ha favorecido legalmente esta específica forma de financiación, impulso especialmente necesario en nuestro actual sistema democrático, que comenzó ya con bajos índices de afiliación a los partidos políticos[76]; esta situación, unida al progresivo crecimiento de los gastos de los partidos políticos, ha conllevado, por un lado, que recurrieran a préstamos de las entidades de crédito[77], sujetos a escaso control y que desembocaron tanto en situaciones de gran endeudamiento como en condonaciones de las deudas por parte de las entidades, y por otro lado, que acudieran a determinados subterfugios de financiación irregular[78].
Todo lo anterior se puede constatar en la normativa inicial relativa a la financiación de los partidos políticos. Ya con anterioridad a la aprobación de la Constitución de 1978, la Ley 21/1976, de 14 de junio, sobre el derecho de asociación política, preveía una relación de las posibles fuentes de financiación de los partidos políticos, que podían tener origen tanto público como privado. La primera Ley propiamente sobre partidos políticos fue la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, aprobada incluso antes que la propia Constitución. Aquí claramente se estableció como principal fuente de financiación de los partidos políticos el dinero de origen público; su art. 6 establecía que la Administración del Estado financiaría a los partidos políticos a través de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, tal y como sigue sucediendo en la actualidad[79]. De hecho, esta Ley no contenía ninguna referencia a otras vías de financiación de los partidos, mientras que el art. 4.2 de la anterior Ley 21/1976 sobre el derecho de asociación política establecía que "los recursos económicos de las asociaciones políticas estarán constituidos por las cuotas, las aportaciones voluntarias de sus miembros, los rendimientos de su patrimonio, los productos de las actividades de la asociación, las donaciones, herencias, legados y subvenciones que reciba y los créditos que concierta". A continuación, el art. 4.5 de la Ley de 1976 disponía que se podrían establecer subvenciones a los partidos políticos con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, posibilidad que confirmó la posterior Ley de 1978. Finalmente, el art. 4.6 de la norma de 1976 prohibía las donaciones procedentes del extranjero, previsión que fue derogada expresamente por la Ley de 1978.
Realmente, antes de la propia Ley de partidos políticos hay que destacar la regulación de la primera campaña electoral del nuevo sistema democrático: el Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales[80]. Esta norma llegó a regir las tres primeras convocatorias electorales, que tuvieron lugar en 1977, 1979 y 1982, hasta que se promulgó la vigente Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general. Esta norma, limitada obviamente a la financiación a los partidos políticos para sufragar las campañas electorales, establece también un doble sistema de financiación, admitiendo la obtención de ingresos tanto públicos como privados. En relación con la financiación de carácter privado, el art. 126 LOREG dispone que cualquier persona puede ingresar dinero en las cuentas electorales abiertas, con el fin de sufragar los gastos generados en una campaña electoral, si bien conforme al art. 129 LOREG ninguna persona física o jurídica podrá aportar más de 10.000 euros a cada partido, federación, coalición o agrupación de electores; hay que tener en cuenta que el art. 128.2 LOREG prohíbe aportaciones procedentes de cualquier persona o entidad extranjera. En cuanto a la financiación de naturaleza pública, está fundamentalmente constituida por las subvenciones reguladas en el art. 127 LOREG, el cual establece que el Estado subvenciona los gastos en que incurren los partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones de electores por su concurrencia a elecciones al Congreso y Senado, al Parlamento europeo, y a las elecciones municipales. Tales subvenciones aparecen reguladas en la propia Ley, en las disposiciones especiales para cada tipo de elecciones (art. 175 para elecciones al Congreso y Senado, art. 193 para elecciones municipales y art. 227 para elecciones al Parlamento europeo). La cuestión fundamental en la financiación de origen público es que las cuantías de las subvenciones vienen determinadas por la representación y los votos obtenidos por la formación política; este parámetro ha sido objeto de críticas por instaurar la vinculación de la financiación pública a la obtención de representación política, lo cual obviamente beneficia a los partidos más grandes y consolidados[81]/[82].
Con respecto a la financiación para el funcionamiento habitual de los partidos políticos, la primera ley dedicada exclusivamente a esta cuestión fue la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio, sobre financiación de los partidos políticos[83]. Esta norma vino a confirmar el protagonismo de los recursos públicos en la financiación de los partidos políticos, manteniendo el mismo sistema discriminatorio en la atribución de recursos, que se vinculan a la obtención de votos y representación efectiva[84]. Concretamente, su art. 2 establecía que constituirían recursos procedentes de la financiación pública las subvenciones públicas por gastos electorales, las subvenciones estatales a los Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales y de las Asambleas Autonómicas, y las subvenciones estatales anuales con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Por otra parte, se admitían los siguientes recursos procedentes de la financiación privada: las cuotas y aportaciones de los afiliados, los productos de las actividades propias del partido político y los rendimientos procedentes de su propio patrimonio, los créditos que concierten los partidos, las herencias o legados que reciban, y, en general, cualquier prestación o donación en dinero o especie. En relación con la financiación privada, esta Ley prohibía las donaciones procedentes de empresas públicas o de empresas que tuvieran un contrato vigente con las Administraciones públicas; asimismo, en cuanto a las donaciones de personas físicas o jurídicas, se establecía la prohibición de que superasen los 10 millones de pesetas (unos 60.000 euros) anuales. Asimismo también incluyó una referencia a las donaciones anónimas, que solo resultaban prohibidas cuando la cuantía anual de tales aportaciones recibida por un partido superase el 5 por 100 de la cantidad asignada al mismo partido en concepto de subvención pública con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Finalmente, debe resaltarse que esta Ley recuperó la prohibición de recibir donaciones del extranjero, si bien limitándose a las procedentes de Gobiernos y organismos públicos.
La Ley de 1987 fue sustituida por la actualmente vigente Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos. Esta norma supone una total confirmación del peso decisivo de la financiación de origen público; mantiene las subvenciones estatales e introduce expresamente la mención de las subvenciones que pueden conceder las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales, así como de las aportaciones que se pudieran recibir de los grupos de representantes en las Corporaciones Locales. Con estas últimas previsiones la Ley regularizó los ingresos que ya venían percibiendo los partidos políticos de manos de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, que no aparecían mencionados en la anterior Ley de 1987; en cualquier caso, la norma no hace más que reconocer legalmente una práctica ya existente sin someterla a limitación alguna[85]. Precisamente en relación con la financiación pública es interesante notar que ni la Ley de 1987 ni la de 2007 establecen límites con respecto a las subvenciones de carácter estatal, sino que se remiten a los Presupuestos Generales del Estado para fijar tales cantidades para cada ejercicio económico anual. Llama la atención que la Ley de 2007 introdujo una previsión específica a este respecto, puesto que su Disposición Transitoria Tercera dispuso expresamente que para el ejercicio 2008 la subvención estatal anual para gastos de funcionamiento de los partidos políticos sería de 78 millones de euros (concretamente, 78.100 miles de euros). A la vista de los datos, resulta obvio que con la aprobación de esta nueva Ley se pretendió asegurar un notable incremento de la cantidad que tradicionalmente venían recibiendo los partidos políticos como subvención para sus gastos habituales, puesto que en los ejercicios anteriores venía rondando los 60 millones de euros[86]. De hecho, no se trataba de una táctica nueva, puesto que en 1987, coincidiendo con la aprobación de la primera Ley de financiación de partidos políticos, se aumentó la cantidad de dinero público asignada a los partidos políticos alrededor de un 140% más que en el ejercicio anterior[87].
En cuanto a la financiación de origen privado, la vigente Ley de 2007 prohibió de forma absoluta las donaciones anónimas, y asimismo introdujo una breve regulación de la financiación de las fundaciones y otras entidades vinculadas a los partidos políticos. Así, en su Disposición Adicional Séptima, se estableció que la financiación de tales entes estaría también sometida a los mismos límites previstos para la financiación de origen privado destinada a los partidos políticos (Capítulo Segundo del Título II de la Ley), pero con las importantes particularidades de que el límite de la cuantía de donaciones privadas recibidas sería de 150.000 euros por persona y año, y de que no les sería de aplicación lo previsto en el art. 4.2.c), de modo que tales entidades sí podrían recibir donaciones de empresas con contrato vigente con las Administraciones públicas[88]. Merece también destacarse que la Ley de 2007 resultó más laxa en relación con el límite previsto para las donaciones privadas a los partidos políticos: mientras que la Ley de 1987 establecía el tope de 60.000 euros por persona y año, en 2007 se amplió a 100.000 euros.
La Ley de 2007 fue reformada mediante la Ley Orgánica 5/2012, de 22 de octubre. En relación con la financiación de origen privado, esta norma introduce nuevas restricciones pero simultáneamente también elimina ciertos límites en este ámbito. Así, por un lado se establece una limitación a la práctica muy frecuente[89] de las condonaciones de deudas a los partidos políticos por parte de las entidades bancarias concedentes; indudablemente tales actuaciones venían a constituir auténticas donaciones encubiertas, y en cualquier caso suponían un especialísimo trato de favor para las formaciones políticas[90]. La reforma de 2012 estableció expresamente que las condonaciones de deudas por parte de entidades de crédito no podrían superar los 100.000 euros anuales. Pero por otro lado, esta Ley de reforma amplió aún más el laxo régimen de financiación de las fundaciones u otras entidades vinculadas a los partidos políticos. Así, si a tales entes ya no era aplicable la limitación prevista en el art. 4.2.c) LOFPP, de modo que podían recibir donaciones de empresas con contrato vigente con las Administraciones públicas, la Ley de 2012 estableció que tampoco les sería aplicable el límite del art. 5.1.b), de tal modo que se hacía posible la recepción de donaciones de personas físicas o jurídicas sin ninguna limitación en la cuantía, eliminándose por lo tanto el tope de 150.000 euros anuales que establecía inicialmente la Ley de 2007.
Esta época coincidió con una reducción de las subvenciones públicas para el funcionamiento habitual de los partidos políticos, articulada no a través de reformas específicas de la normativa en la materia, sino mediante la disminución de las cantidades consignadas a tal efecto en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. Así, después de que en 2008 la asignación a los partidos políticos hubiera experimentado un importante ascenso con respecto al ejercicio económico anterior, pasando de los 60 hasta los 78 millones de euros, este crecimiento continuó durante los tres años siguientes, llegando a superar los 80 millones de euros. En cambio en 2012, el mismo año de la aprobación de la reforma de la LOFPP, esta subvención descendió a 65.880,17 miles de euros, y de 2013 a la actualidad se ha mantenido la cantidad constante de 52.704,14 miles de euros[91]. No obstante, si bien esta minoración de recursos públicos se articuló a través de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para el funcionamiento habitual de los partidos políticos, en relación con los ingresos electorales se modificó también por esas épocas la LOREG. Concretamente, la Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, modificó el art. 55 LOREG en relación con los gastos relacionados con la publicidad electoral, si bien no fue un recorte excesivo, ya que el apartado 3 de este precepto disponía que "el gasto de las candidaturas en este tipo de publicidad no podrá exceder del 25 por 100 del límite de gastos previsto en los artículos 175.2, 193.2 y 227.2, según el proceso electoral de que se trate", y tras la reforma de 2011 tal porcentaje pasó a ser del 20 por 100. Realmente, puede afirmarse que se trata de cambios debidos a la necesidad de reducción general de los gastos públicos motivada por la crisis económica[92], pero no responde exclusivamente a una clara conciencia sobre la necesidad de articular un sistema de financiación de los partidos políticos que no resulte excesivamente dependiente de las arcas públicas.
Finalmente, la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, introdujo nuevas restricciones en materia de financiación privada de los partidos políticos. Así, se prohíben totalmente las condonaciones de deudas a los partidos políticos por parte de las entidades de crédito, se prohíben también las donaciones provenientes de las personas jurídicas y de entes sin personalidad jurídica, y se reduce el tope máximo de las donaciones de las personas físicas, que pasa a ser de 50.000 euros anuales. No obstante, en relación con las fundaciones y entidades vinculadas a los partidos políticos, si bien a partir de esta reforma también se les prohíbe recibir donaciones de empresas con contrato vigente con las Administraciones públicas, continúa sin ser aplicable lo previsto en el art. 5.1 apartados b) y c) de la Ley, de tal modo que pueden recibir donaciones tanto de personas físicas como de personas jurídicas y entes sin personalidad jurídica, sin ningún tipo de limitación en su cuantía.
Centrándonos ahora exclusivamente en el control del cumplimiento de todas estas estipulaciones legales, ya la Ley de 1976 se refería al Tribunal de Cuentas como el órgano encargado de inspeccionar la contabilidad de los partidos políticos, si bien se atribuía a una Sala del Tribunal Supremo la exigencia de responsabilidad a los partidos por el incumplimiento de las previsiones estipuladas en la Ley. No obstante, la Ley de Partidos Políticos de 1978 derogó expresamente los artículos de la Ley de 1976 que contenían referencias a tales órganos de control. Con la Ley de financiación de los partidos políticos de 1987 se volvió a atribuir al Tribunal de Cuentas funciones de control; no obstante, la Ley solo se refería a este organismo como el encargado de la fiscalización de la actividad económico-financiera de los partidos políticos, de modo que únicamente debían revisar la contabilidad que éstos le presentaban y, como lacónicamente afirmaba la Ley, el Tribunal "se pronunciará sobre la regularidad y adecuación a lo dispuesto en la presente Ley, exigiendo, en su caso, las responsabilidades que pudieran deducirse de su incumplimiento". Fue la vigente Ley de 2007 la que introdujo un catálogo de infracciones y sus correspondientes sanciones en materia de financiación de los partidos políticos, en su Título VI, que fue modificado y ampliado en las sucesivas reformas de 2012 y 2015. Finalmente, la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, introdujo en el Código Penal por vez primera un delito de financiación ilegal de partidos políticos, en el art. 304 bis CP, lo cual, como se verá más adelante, va a generar también importantes conflictos con las infracciones previstas en la LOFPP.
En el ámbito de la financiación electoral, ya el Real Decreto-Ley 20/1977, que reguló las tres primeras convocatorias de elecciones en nuestro actual sistema democrático, contenía un Título específico dedicado tanto a infracciones como a delitos electorales. La vigente LOREG, que sucedió a esta norma, contiene también un Título de la misma naturaleza, más amplio y elaborado; asimismo, se introduce con esta Ley la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas también en el ámbito electoral. No obstante, en ninguna de ambas normas existía un delito específico de financiación ilegal de partidos políticos en el ámbito electoral; la figura más cercana a este comportamiento puede ser la contenida en el art. 149 LOREG, que castiga la falsedad en la contabilidad electoral. Como más adelante se verá, dado que el nuevo tipo penal del art. 304 bis CP solo se refiere a la financiación para el funcionamiento habitual de los partidos políticos, sigue sin existir un delito de financiación ilegal de los partidos en relación con los fondos para sufragar las campañas electorales.

NOTES:

[1] Atendiendo al Informe de fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de las aportaciones recibidas por las fundaciones y asociaciones vinculadas orgánicamente, del TRIBUNAL DE CUENTAS, y tomando como referencia los dos partidos políticos de mayor envergadura, puede confirmarse esta aseveración: así, para el Partido Popular, la financiación de origen público constituye el 76,10% de los ingresos totales durante el ejercicio anual 2013, y para el Partido Socialista Obrero Español el 66,25% (pp. 200 y 213, respectivamente), siendo tales porcentajes, en el ejercicio 2012, del 82,59% y del 71,40%, respectivamente.
[2] Como ejemplo, puede citarse la Disposición Adicional Séptima de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016: "Conforme con lo dispuesto en la Disposición adicional sexta de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, durante el año 2016 la subvención estatal para gastos de funcionamiento a partidos políticos (aplicación presupuestaria 16.01.924M.485.01) ascenderá a 52.704,14 miles de euros y la asignación anual a partidos políticos para gastos de seguridad (aplicación presupuestaria 16.01.924M.484) ascenderá a 2.706,20 miles de euros"; cantidades que por cierto son idénticas a las previstas en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para anualidades anteriores.
[3] RODRÍGUEZ LÓPEZ, A., "Análisis de las modalidades de financiación pública directa de los partidos políticos", Actualidad administrativa, nº 21, 2012, pp. 2 ss.
[4] Volviendo a los ejemplos anteriormente propuestos, según el Informe del TRIBUNAL DE CUENTAS para el ejercicio 2013, el porcentaje de subvenciones con cargo a los presupuestos generales del Estado, con respecto a toda la financiación pública del partido, es de un 45,47% para el Partido Popular y de un 33,19% para el Partido Socialista Obrero Español.
[5] SÁNCHEZ MUÑOZ, O., "La financiación de los partidos políticos en España: ideas para un debate", Revista Española de Derecho Constitucional, nº 99, 2013, pp. 1175 ss.
[6] Vid. infra epígrafe 2.5 en relación con la historia de la financiación de los partidos políticos en España, y epígrafe 2.4 con respecto al debate sobre las ventajas e inconvenientes de las distintas formas de financiación de los partidos.
[7] La financiación autonómica constituye una financiación mucho menos cuantiosa que la derivada de los Presupuestos Generales del Estado. Volviendo al informe del TRIBUNAL DE CUENTAS para el ejercicio 2012, el Partido Popular obtuvo 26.551.220,89 euros como subvención estatal y 1.578.586,42 euros como subvenciones autonómicas; por su parte, el Partido Socialista Obrero Español obtuvo por los mismos conceptos 14.737.694,21 euros y 2.147.918,05 euros.
En cambio, la financiación procedente de las entidades locales es mucho más significativa y a la vez recibe un menor reflejo en la contabilidad del partido, al menos en relación con los últimos ejercicios que han sido fiscalizados por el Tribunal de Cuentas, 2012 y 2013. Así, en el año 2012, el Tribunal de Cuentas constata que el Partido Popular ha recibido al menos 17.967.298,53 euros de las entidades locales, si bien pone de manifiesto que tal información no tiene un reflejo contable y que ha sido obtenida principalmente a través de las propias entidades donantes (pp. 211-212). La situación es la misma para el Partido Socialista Obrero Español, para el cual se identificó un total de, al menos, 13.027.063,89 euros como subvención de las entidades locales (p. 225). Tal estado de cosas se mantiene en el ejercicio 2013, donde las cantidades ascenderían a 17.873.123,62 euros para el Partido Popular (p. 203), y a 13.027.184,23 euros para el Partido Socialista Obrero Español (p. 218).
[8] Vid. infra epígrafe 2.5.
[9] Vid. al respecto JIMÉNEZ SÁNCHEZ, F., "Escándalos de corrupción y defectos de la financiación de los partidos políticos en España: situación actual y propuestas", Studia politicae, nº 12, 2007, pp. 67 ss.
[10] El último informe de fiscalización disponible en la fecha de realización de este trabajo, que puede consultarse en la página web del Tribunal de Cuentas.
[11] Vid. TRIBUNAL DE CUENTAS, ejercicio 2013, 15. Vid. también p. 262, donde se señala que, debido a esta ausencia de obligatoriedad, gran parte de las formaciones políticas no habían presentado las cuentas correspondientes al ámbito local.
[12] TRIBUNAL DE CUENTAS, ejercicio 2013, 19.
[13] Ley 17/2012, de 27 de diciembre.
[14] E idéntica cantidad: 52.704,14 miles de euros.
[15] Ley 48/2015, de 29 de octubre, Disposición Adicional Séptima.
[16] En cualquier caso, hay que recordar que el art. 23 del Reglamento del Congreso de los Diputados contempla la formación de Grupos parlamentarios compuestos por diputados de una o varias formaciones políticas.
[17] Cfr. RODRÍGUEZ LÓPEZ, 2012, 5.
Ciertamente suponen una cantidad relevante dentro de la financiación pública del partido; así, en relación con el ejercicio 2013, el informe del TRIBUNAL DE CUENTAS menciona la cantidad de 30.320.140,65 euros para el Partido Popular (vid. p. 203, donde se indica que esta cantidad no coincide exactamente con el importe contabilizado, 30.049.200,65 euros), y 19.714. 123,66 euros para el Partido Socialista Obrero Español (vid. p. 218, donde se indica también una divergencia con la contabilidad registrada, 19.769.328,73 euros).
[18] RODRÍGUEZ LÓPEZ, 2012, 6.
[19] PRESNO LINERA, M.A., "La reforma del sistema de financiación de los partidos políticos", Revista española de Derecho constitucional, nº 57, 1999, p. 215.
[20] Vid. sobre el destino de tales subvenciones a actividades directamente relacionadas con el ejercicio de las funciones del Grupo parlamentario, GONZÁLEZ-JULIANA MUÑOZ, A. "Las subvenciones a los grupos políticos en las asambleas legislativas españolas", Revista digital de Derecho administrativo, nº 11, 2014, p. 86. Como señala este autor, los gastos en que pueden incurrir los miembros de los Grupos no están delimitados legalmente.
[21] Vid. PRESNO LINERA, 215-216, citando jurisprudencia constitucional, y considerando aconsejable por este motivo la supresión de las subvenciones a los grupos parlamentarios.
[22] Vid. de esta opinión GONZÁLEZ-JULIANA, 88. Como indica este autor, no sólo se trata de que de esta forma se desvirtúan las funciones propias de las subvenciones a Grupos parlamentarios, sino también de que Grupo y partido son entidades distintas con objetivos bien diferenciados. Vid. también p. 89, explicitando cómo, a pesar de la conexión ideológica entre ambos, tienen unos cometidos diferentes, y poniendo de relieve que esta especial conexión no es propia del denominado Grupo parlamentario mixto, donde se integran miembros de distintos partidos políticos.
[23] Por poner un ejemplo, según el Informe del TRIBUNAL DE CUENTAS de 2013, el Partido Popular obtuvo 4.381.006,31 euros en concepto de cuotas de afiliados, y 9.429.406,14 euros derivados de aportaciones realizadas por sus cargos públicos (en relación con un total de 76.728.110,70 euros de ingresos anuales, vid. pp. 201 y 203); el Partido Socialista Obrero Español ingresó 9.840.584,47 euros como cuotas de afiliados, y 1.881.172,37 euros en concepto de aportaciones de cargos públicos (entre un total de 64.285.718,88 euros de ingresos anuales, vid. pp. 214 y 218).
[24] Las prohibiciones establecidas en este art. 5 fueron ampliadas con la reforma de la LOFPP efectuada por LO 3/2015, de 30 de marzo. Hasta la entrada en vigor de la reforma, se permitían las donaciones procedentes de personas tanto físicas como jurídicas, siendo el límite para ambas de 100.000 euros anuales.
[25] Vid. infra epígrafe 2.5.
[26] Retomando los informes del TRIBUNAL DE CUENTAS, en 2012 el Partido Popular ingresó un total de 733.996,12 euros en concepto de donaciones privadas (p. 210), mientras que el Partido Socialista Obrero Español obtuvo 2.726.204,47 euros (p. 222). En 2013, para el Partido Popular fue un total de 406.244,48 euros (p. 201), y para el Partido Socialista 3.564.551,08 euros (p. 222). En estas cantidades se incluye también la valoración de bienes inmuebles.
[27] Para hacerse una idea de la importancia que tiene el endeudamiento de los partidos políticos con las entidades de crédito, basta con tomar también como ejemplo los dos últimos ejercicios fiscalizados por el TRIBUNAL DE CUENTAS: en 2013, la deuda del Partido Popular con tales entidades ascendía a 64.547.421,54 euros (p. 211), mientras que la del Partido Socialista Obrero Español era de 13.548.239,17 euros (p. 207); en 2012, para el Partido Popular era de 54.302.679,56 euros (p. 207), y para el Partido Socialista 71.625.187,24 euros (p. 219).
[28] Hasta la entrada en vigor de la reforma, se permitían tales condonaciones hasta un máximo de 100.000 euros anuales.
[29] Se establece que una fundación está vinculada a un partido político cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: "a) Que se constituya con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, del partido político o de otra fundación o entidad vinculada o dependiente de aquél; b) Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en más de un 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades; c) Que el partido político, directamente o a través de entidades vinculadas, pueda nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del patronato; d) Que sea designada como fundación vinculada por el partido político, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos".
Por su parte, una entidad se considera vinculada o dependiente de un partido político cuando el propio partido ostente o pueda ostentar control sobre ella. La ley presumirá que existe tal control cuando el partido político se encuentre en alguna de las siguientes situaciones en relación con la entidad: "a) Posea la mayoría de los derechos de voto; b) Tenga la facultad de nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de administración; c) Pueda disponer, en virtud de acuerdos celebrados con terceros, de la mayoría de los derechos de voto; d) Haya designado con sus votos a la mayoría de los miembros del órgano de administración. En particular, se presumirá esta circunstancia cuando la mayoría de los miembros del órgano de administración de la sociedad dominada sean miembros del máximo órgano de dirección del partido político o de otra entidad vinculada o dependiente de aquél; e) Que sea designada como entidad vinculada por el partido político, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos".
[30] Vid. sobre este tema infra, epígrafe 4.2.
[31] Tal parámetro ha sido objeto de críticas por instaurar la vinculación de la financiación pública a la obtención de representación política: vid. por ejemplo CID VILLAGRASA, B., "La financiación electoral", en PASCUA MATEO, F. (Dir.), Estado democrático y elecciones libres: cuestiones fundamentales de Derecho electoral, Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2010, pp. 562 ss.
[32] CID, 558 ss.; HOLGADO GONZÁLEZ, M., La financiación de los partidos políticos en España, Tirant lo Blanch, Valencia 2003, pp. 63 ss.; PAJARES MONTOLÍO, E., La financiación de las elecciones, Congreso de los Diputados, Madrid 1998, pp. 230 ss.
[33] CID, 569 ss.; HOLGADO, 81 ss.; PAJARES, 162 ss.
[34] PAJARES, 289 ss.
[35] Sobre las posibles dudas interpretativas de estas limitaciones legales resultan de particular utilidad las decisiones de la Junta Electoral Central; así, por ejemplo, según Acuerdo de la Junta Electoral Central de 12 de mayo de 2001, no cabe considerar autofinanciación las aportaciones de empresas del cabeza de lista de la candidatura, dado que ello supondría la identificación del partido con una persona física determinada, así que para estos casos siguen teniendo vigencia las limitaciones a la financiación externa establecidas en la LOREG; vid. ARNALDO ALCUBILLA, E. / DELGADO-RIBARREN GARCÍA-CAMPERO, M., Código electoral, Wolters Kluwer, Madrid 2011, p. 715.
[36] Como se verá en el apartado posterior, en el caso español la preponderancia de la financiación de origen público se debe a la necesidad de dar nuevo impulso a los partidos políticos, tratando de asegurar su consolidación para el sistema democrático que se abría con la Constitución de 1978, tras décadas de ausencia de las formaciones políticas en la escena pública.
[37] Vid. GARCÍA VIÑUELA, E. / GONZÁLEZ DE AGUILAR, C., "Financiación de los partidos y búsqueda de rentas: un análisis de las reformas de la financiación política española de 2007 y 2012", Revista española de ciencia política, nº 34, 2014, pp. 6 ss.; FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, C. / FERNÁNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A., Sistema electoral, partidos políticos y Parlamento, Colex, Madrid 2003, pp. 43-44; LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P. "De nuevo, la financiación de los partidos políticos", Revista de Jurisprudencia, nº 2, 2007, pp. 1 ss.; RODRÍGUEZ LÓPEZ, 2012, 6.
[38] Vid. ARIÑO ORTIZ, G., Regenerar la democracia, reconstruir el Estado. Un programa de reformas políticas, Unión Editorial, Madrid 2012, pp. 156-157; DEL CASTILLO, P., La financiación de partidos y candidatos en las democracias occidentales, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid 1985, pp. 276-277; LUCAS, ibídem; GÓNZALEZ-VARAS IBÁÑEZ, S., La financiación de los partidos políticos, Dykinson, Madrid 1995, p. 92; MATALLANA CAMACHO, E., "Financiación de los partidos políticos", Revista Derecho del Estado, nº 13, 2002, pp. 105 ss.; MORLOK, M., "Dos cuestiones clave en la regulación jurídica de los partidos políticos: financiación y democracia interna", Teoría y realidad constitucional, nº 35, 2015, p. 188; PÉREZ-UGENA COROMINA, M., "El papel actual de los partidos políticos. Consecuencias para el modelo de financiación", Teoría y realidad constitucional, nº 35, 2015, pp. 398-399; RODRÍGUEZ LÓPEZ, A., "Ventajas e inconvenientes de la financiación pública de los partidos políticos", Actualidad administrativa, nº 18, 2011, p. 4; RODRÍGUEZ TERUEL, J., "Dinero público y ciudadanos ausentes: la financiación de los partidos en España", en LLERA RAMO, F.J. (Coord.), Desafección política y regeneración democrática en la España actual: diagnósticos y propuestas, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid 2016, pp. 162-163; TORRES DEL MORAL, A., Estado de Derecho y democracia de partidos, Universidad Complutense de Madrid, Madrid 2010, p. 105.
[39] NASSMACHER, K.H., "Introduction: political parties, funding and democracy", en AUSTIN, R. / TJERNSTRÖM, M. (Ed.), Funding of political parties and election campaigns, International Institute for Democracy and Electoral Assitance, Stockholm 2003, pp. 8-9, pone de relieve las posibles injusticias que las formas de financiación pública pueden conllevar para los partidos minoritarios; a pesar de ello, señala este autor que se trata de un criterio general de asignación de financiación en las legislaciones estatales.
Vid. críticamente sobre esta vinculación de la financiación pública con la representación parlamentaria, ÁLVAREZ CONDE, E., "Algunas propuestas sobre la financiación de los partidos políticos", en AAVV, La financiación de los partidos políticos, Centro de estudios constitucionales, Madrid 1994, p. 29; BLANCO VALDÉS, R.L., "Consideraciones sobre la necesaria reforma del sistema español de financiación de los partidos políticos", en AAVV, La financiación de los partidos políticos, Centro de estudios constitucionales, Madrid 1994, p. 48; el mismo autor, "La problemática de la financiación de los partidos políticos en España: regulación jurídica y propuestas de reforma", Revista de estudios políticos, nº 87, 1995, p. 191; LÓPEZ GARRIDO, D., "La financiación de los partidos políticos. Diez propuestas de reforma", en AAVV, La financiación de los partidos políticos, Centro de estudios constitucionales, Madrid 1994, p. 70; MALEM SEÑA, J.F., La corrupción. Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos, Gedisa, Barcelona 2002, p. 100; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2013, pp. 174 ss. Vid. también PRESNO, 218, en relación con la financiación pública indirecta de las campañas electorales. Vid. asimismo DEL CASTILLO, 277-279, proponiendo la eliminación del doble criterio de votos y escaños, sustituyéndolo por la distribución de las subvenciones en función exclusivamente del número de votos alcanzado; en la misma línea MARTÍNEZ CUEVAS, M.D., Régimen jurídico de los partidos políticos, Marcial Pons, Madrid 2006, p. 137.
[40] GRECO, 2009, 15.
[41] ARIÑO, 2012, 161; DEL CASTILLO, P., "Objetivos para una reforma de la legislación sobre financiación de los partidos políticos", en AAVV, La financiación de los partidos políticos, Centro de estudios constitucionales, Madrid 1994, p. 59; BLANCO VALDÉS, R., "La caída de los dioses: de los problemas de los partidos a los partidos como problemas", Teoría y realidad constitucional, nº 35, 2015, pp. 159-160; GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ DE AGUILAR, 2014, 153; MALEM, 99; RUIZ-RICO RUIZ, G., "El control sobre la financiación de los partidos políticos: un desafío permanente para el legislador", Teoría y realidad constitucional, nº 35, 2015, p. 307.
[42] ARIÑO ORTIZ, 2012, 139; MARTÍNEZ COUSINOU, G., El control de la corrupción política en el ámbito de la financiación de los partidos: actores, intereses y estrategias en España y Reino Unido, Tesis doctoral, UNED 2013, pp. 163-164; PÉREZ FRANCESCH, J.L., "La financiación de los partidos políticos en España. Consideraciones a partir de los informes del Tribunal de Cuentas y de la nueva Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio", Papers: revista de sociología, nº 92, 2009, p. 253; PÉREZ-UGENA, 399; PUJAS, V. / RHODES, M., "Party finance and political scandal in Italy, Spain and France", West European Politics, Vol. 22, nº 3, 1999, p. 46; RUIZ-RICO, 2015, 289-290.
[43] DEL CASTILLO, 1985, 279-280; GONZÁLEZ-VARAS, 96 ss.; LÓPEZ GARRIDO, 71; MARTÍNEZ CUEVAS, 138; PÉREZ FRANCESCH, ibídem; PUJAS / RHODES, ibídem; RUIZ-RICO, 2015, 306 ss. Vid. también MENDILOW, J., "Corrupción y financiación electoral: una perspectiva burkeana", Eunomía. Revista en Cultura de la Legalidad, nº 2, 2012, pp. 3 ss., criticando la ausencia de limitación de gastos en las campañas electorales. Esta circunstancia está justamente de una especial actualidad en el momento de escribir estas páginas, cuando por primera vez en nuestra historia democrática han de celebrarse dos elecciones generales en un plazo de seis meses (20 diciembre 2015-26 junio 2016). Vid. asimismo ROSE-ACKERMAN, S. / PALIFKA, B.J., Corruption and Government. Causes, consequences, and reform, Cambridge University Press, 2016, p. 354.
[44] Cfr. BLANCO VALDÉS, 1995, 175 ss.; VAN BIEZEN, I., Financing political parties and election campaigns - guidelines, Council of Europe Publishing 2003, p. 35.
[45] Vid. MAROTO CALATAYUD, M., La financiación ilegal de partidos políticos. Un análisis político-criminal, Marcial Pons, Madrid 2015, pp. 120-123, concretando las características de este modelo de organización del partido político, en una denominación acuñada por OTTO KIRCHHEIMER. Vid. también MARTÍNEZ COUSINOU, 164. Estamos ante "partidos de electores", más que "partidos de militantes", vid. GIL CASTELLANO, J., "La financiación de los partidos políticos: el estado de la cuestión", Cuadernos constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol, nº 36/37, 2001, p. 251. Vid. también sobre el proceso de "cartelización" de los partidos políticos, RODRÍGUEZ TERUEL, 137-140. Señalaba también DEL CASTILLO, 1985, 192-196, que el auge de la financiación pública de los partidos políticos encontraba sus raíces en la disminución de las posibilidades de autofinanciación de los partidos a través de las aportaciones de sus militantes e, incluso, a través de un cierto decaimiento de la importancia de las donaciones privadas.
[46] Vid. MAROTO, 2015, 123-125, recogiendo los planteamientos de RICHARD S. KATZ Y PETER MAIR, ANGELO PANEBIANCO y DONATELLA DELLA PORTA.
[47] Vid. ÁLVAREZ CONDE, 29; VAN BIEZEN, 29 ss.
[48] Vid. MORLOK, 188-189; PÉREZ-UGENA, 399-400; RODRÍGUEZ TERUEL, J. / CASAL BÉRTOA, F., "La financiación pública de los partidos políticos: España en perspectiva comparada", Presupuesto y gasto público, nº 82, 2016, pp. 164-165; SÁNCHEZ MUÑOZ, O., "La insuficiente reforma de la financiación de los partidos: la necesidad de un cambio de modelo", Revista Española de Derecho Constitucional, nº 104, 2015, p. 71; TORRES DEL MORAL, 105.
[49] GONZÁLEZ-VARAS, 93; MATALLANA, 105 ss.; RODRÍGUEZ LÓPEZ, 2012, 2; RODRÍGUEZ TERUEL, 163; VAN BIEZEN, 33 ss.
[50] Como señala BLANCO VALDÉS, 2015, 170 (también el mismo autor, 1995, 191), la financiación pública no es realmente sustitutiva, sino aditiva, de la financiación irregular; vid. también el mismo autor, 1994, 49. Vid. también DEL CASTILLO, 1994, 59; GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ DE AGUILAR, 2014, 153 ss.; GÓNZALEZ-VARAS, 89; MARTÍNEZ COUSINOU, 62; PÉREZ-UGENA, 403 ss.; PUJAS / RHODES, 51; RODRÍGUEZ LÓPEZ, 2011, 5; RUIZ-RICO RUIZ, G., "La lucha contra la corrupción desde el Estado constitucional de Derecho: la legislación sobre financiación de partidos políticos en España", Cuadernos Manuel Giménez Abad, nº 7, 2014, p. 239.
[51] Vid. al respecto, poniendo de relieve este riesgo inherente a la financiación privada, ARIÑO, 2012, 165; MALEM, 104; MATALLANA, 106 ss.; NASSMACHER, 2003, 6; PÉREZ-UGENA, 400 ss.
[52] Vid. GARCÍA VIÑUELA, E. / GONZÁLEZ DE AGUILAR, C., "Regulación al servicio de los reguladores: la Ley de financiación de los partidos políticos de 2007", XVIII Encuentro de economía pública, Málaga 2011, pp. 6 ss., indicando que ello genera costes de equidad y eficiencia en la asignación de recursos. Vid. también NASSMACHER, 2003, 7; PÉREZ-UGENA, ibídem; VAN BIEZEN, 20-21.
No obstante, como manifiesta NASSMACHER, 2003, 8, es interesante señalar que el problema de la pérdida de independencia de los partidos políticos no solo se ha puesto de relieve en relación con la influencia de las cuantiosas aportaciones de entes privados, sino también con respecto a la excesiva confianza en los fondos públicos.
[53] BUSTOS RUBIO, M., "El nuevo delito de financiación ilegal de partidos políticos", Revista Penal, nº 37, 2016, p. 63; DEL CASTILLO, 1994, 60 ss.; COMISIÓN EUROPEA, Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE (Bruselas, 3-2-2014) COM (2014) 38 final, p. 11; DOUBLET, 54-55; FOGG, K. / MOLUTSI, P. / TJERNSTRÖM, M., "Conclusion", en AUSTIN, R. / TJERNSTRÖM, M. (Ed.), Funding of political parties and election campaigns, International Institute for Democracy and Electoral Assitance, Stockholm 2003, p. 172; GARCÍA VIÑUELA, E., "La regulación del dinero político", Revista española de investigaciones sociológicas, nº 118, 2007, p. 89; MORLOK, 193 ss.; PÉREZ-UGENA, 403 ss.; RUIZ-RICO, 2014, 186; el mismo autor, 2015, 306 ss.; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2013, 174; SERRANO MAÍLLO, M.I., "La financiación de los partidos políticos en España", Teoría y realidad constitucional, 12-13, 2003-2004, p. 464; TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 24; VAN BIEZEN, 22.
[54] MORLOK, 193 ss.; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2015, 76; VAN BIEZEN, 21-22. Vid. también COMISIÓN EUROPEA, 2014, 10; TRANSPARENCY INTERNATIONAL, 23. Es interesante poner de relieve lo que señala BAILEY, M., "The two sides of money in politics: a synthesis and framework", Election Law Journal, Vol. 3, nº 4, 2004, pp. 661-662 y 669, concretamente en relación con la financiación electoral: según indica este autor, la existencia de una gran pluralidad de donantes permitiría conjurar los riesgos inherentes a la financiación privada, relativos a la tendencia a dejarse influir por los intereses del donante. En una situación de múltiples donantes, el partido no estaría tan inclinado a satisfacer unos intereses muy determinados, sino que habría de conjugar los variados intereses y particularidades de esa pluralidad de personas, lo que en cierta forma vendría a ampliar su perspectiva de actuación y su responsabilidad.
[55] VAN BIEZEN, 23-24. Se muestra a favor de permitir las donaciones de personas jurídicas, BLANCO, 1995, 196. MORLOK, 195, se inclina por el establecimiento de prohibiciones o restricciones en relación con este tipo de donaciones. Vid. a favor de su prohibición SÁNCHEZ MUÑOZ, 2013, 189.
[56] DOUBLET, 18; GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ AGUILAR, 2011, 11; los mismos autores, 2014, 156. Estos autores incluso consideran apropiada la prohibición de que las empresas constructoras efectúen donaciones a los partidos políticos, teniendo en cuenta que se trata de un ámbito muy proclive al intercambio de favores; vid. también en esta línea OLAIZOLA NOGALES, I., "'Medidas de regeneración democrática'. La nueva regulación de la financiación de los partidos políticos en España", Estudios de Deusto, enero-junio 2015, p. 330.
[57] Vid. críticamente con respecto a este tratamiento privilegiado de las donaciones de inmuebles, RIDAO MARTÍN, J., "La transparencia y el control económico-financiero de los partidos políticos en España. Entre un balance decepcionante y un futuro sombrío", Cuadernos Manuel Giménez Abad, nº 7, 2014, p. 216. Este autor también critica que la ley deje abierta la vía para determinadas formas indirectas de financiación de los partidos políticos, como por ejemplo la cesión de activos a precios inferiores a los de mercado, o a la prestación gratuita de servicios profesionales.
[58] A favor de prohibir o limitar las condonaciones de deuda, vid. por ejemplo los siguientes autores: ARIÑO, 2012, 172-173; COELLO DE PORTUGAL, J.M., "La Ley Orgánica 5/2012, de 22 de octubre, una buena reforma en una buena dirección del régimen de financiación de los partidos políticos", Foro, Nueva Época, Vol. 15, nº 2, 2012, p. 340; MALEM, 102; PÉREZ-UGENA, 406 ss.; RIDAO, 216. Señala también este problema la COMISIÓN EUROPEA, 2014, 11.
[59] Vid. señalando que el énfasis en la financiación pública acerca los partidos al Estado más que a la sociedad: PÉREZ-UGENA, 399; PUJAS / RHODES, 51; RODRÍGUEZ LÓPEZ, 2011, 5; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2013, 181, también 174. Vid. en esta línea NASSMACHER, 2003, 7, señalando que la preponderancia de la financiación pública llega a generar falta de interés y de participación de los ciudadanos en las formaciones políticas, cuando lo que realmente debería perseguirse es el acercamiento entre el partido político y la sociedad [NASSMACHER, K.H., "Party funding in continental Western Europe", en AUSTIN, R. / TJERNSTRÖM, M. (Ed.), Funding of political parties and election campaigns, International Institute for Democracy and Electoral Assitance, Stockholm 2003, p. 135]; vid. asimismo VAN BIEZEN, 47. Vid. también a favor de fomentar las aportaciones ciudadanas, SÁNCHEZ MUÑOZ, 2013, 189-190. Vid. asimismo ARIÑO, 2012, 164, indicando que la financiación privada puede ser una vía para lograr una auténtica inserción de los partidos en la comunidad social.
[60] PÉREZ FRANCESCH, 254. Vid. también SÁNCHEZ MUÑOZ, 2013, 187 ss.; el mismo autor, 2015, 55-57; y asimismo ALMAGRO CASTRO, D., "A vueltas con la financiación de los partidos en España: la LO 8/2007 y las reformas de octubre de 2012 y marzo 2015", Estudios de Deusto, enero-junio 2015, pp. 189, 195 y 197; CUBILES SÁNCHEZ-POBRE, P., "La financiación de los partidos políticos. Estudio de su régimen tributario", Civitas. Revista española de Derecho financiero, nº 143, 2009, p. 716.
[61] Cfr. VAN BIEZEN, 18. Vid. supra en este mismo apartado, las referencias a los "partidos de todos" y "partidos cártel".
[62] Ya se ha indicado antes que la pérdida de independencia y la posibilidad de doblegarse ante intereses particulares de donantes influyentes es una de las mayores críticas que se hacen a la financiación privada, al menos a este tipo de financiación cuando se puede realizar sin limitación ni control. No obstante, también es cierto que, como asimismo se ha indicado (vid. también MORLOK, 188-189), el hecho de descansar exclusivamente en la financiación pública determina que los partidos sean más dependientes del Estado y se alejen de su base colectiva, con la consiguiente pérdida de su independencia y responsabilidad social. Vid. asimismo DEL CASTILLO, 1994, 60.
[63] Vid. al respecto ARIÑO, 2012, 169-170; BLANCO, 1995, 196; MARTÍNEZ CUEVAS, 139; MORLOK, 188-189; NASSMACHER, 2003, 14; PÉREZ FRANCESCH, 254.
[64] Vid. ARIÑO, 2012, 186-187; NASSMACHER, ibídem. Vid. también sobre estas formas indirectas de financiación, VAN BIEZEN, 40 ss.
[65] GONZÁLEZ-VARAS, 95; PÉREZ-UGENA, 400-401; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2015, 78; VAN BIEZEN, 50. Como ejemplifican los dos primeros autores citados, en Alemania se utiliza este mecanismo en el ámbito de la financiación de los partidos.
[66] ARIÑO, 2012, 190; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2013, 191. Vid. también proponiendo este sistema de beneficios fiscales, ÁLVAREZ CONDE, 33; BLANCO, 1994, 51; GONZÁLEZ-VARAS, 103; LÓPEZ GARRIDO, 72.
[67] Vid. ARIÑO, 2012, 157 ss.
[68] Señala esta idea NASSMACHER, 2003, 6, refiriéndose a la escasez de aportaciones individuales de los ciudadanos. Vid. también el mismo autor, 2003b, 135.
[69] Vid. FOGG / MOLUTSI / TJERNSTRÖM, 171-172; GARCÍA VIÑUELA, 90-91; GONZÁLEZ-VARAS, 102-103.
[70] RODRÍGUEZ TERUEL, 163 y 167; RODRÍGUEZ TERUEL / CASAL BÉRTOA, 175-176.
[71] GARCÍA VIÑUELA, 90-91. Esta interesante puntualización del autor se basa en la consideración generalizada de que la demanda de favores políticos es inelástica (vid. p. 81), de tal modo que las excesivas prohibiciones no redundarán en un control real de la financiación de los partidos, sino que determinarán que tales aportaciones dinerarias se realicen de forma oculta e irregular; se generaría, así, una situación similar a la del "mercado negro" derivada de la prohibición a ultranza de las drogas tóxicas.
[72] Cfr. ARIÑO, 2012, 173 ss.; BLANCO 2015, 170; PÉREZ-UGENA, 409; RODRÍGUEZ TERUEL / CASAL BÉRTOA, 175-176.
[73] Vid. GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ AGUILAR, 2011, 6; PÉREZ FRANCESCH, 252; RIDAO, 215.
[74] Vid. por ejemplo ALMAGRO, 189; ARIÑO, 2012, 171; MALEM, 105; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2015, 79. Vid. también MORLOK, 193-194.
[75] Vid. ALMAGRO, 184; ARIÑO, 2012, 147 ss., y también 261 ss., con una representación gráfica del progresivo aumento de la financiación pública de los partidos políticos a lo largo de los años; BLANCO, 1995, 189-190; el mismo autor, 2015, 159-160; GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ DE AGUILAR, 2014, 147 ss.; GIL, 255-256; PÉREZ-UGENA, 391-392; PUJAS / RHODES, 50; RODRÍGUEZ TERUEL, 140 ss.; RODRÍGUEZ TERUEL / CASAL BÉRTOA, 161 y 164; RUIZ-RICO, 2014, 239; el mismo autor, 2015, 289 y 306 ss.; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2015, 70.
Como pone de relieve el informe del GRECO relativo a España, en nuestro país la financiación de origen público viene constituyendo entre el 80 y el 95% de los ingresos totales de los partidos políticos: GRECO, 2009, 15.
[76] Vid. ALMAGRO, 184-185; BLANCO, 1994, 40-41; GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ DE AGUILAR, 2014, 147.
[77] COMISIÓN EUROPEA, Anexo España al Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE (Bruselas, 3-2-2014) COM (2014) 38 final, 5. Vid. también ALMAGRO, 186-187; RODRÍGUEZ TERUEL / CASAL BÉRTOA, 161-162.
[78] ALMAGRO, 185; BLANCO, 2015, 159-160; RODÍRGUEZ TERUEL / CASAL BÉRTOA, ibídem.
[79] Vid. MAROTO, 2015, 129 ss.
[80] Hay que mencionar que esta regulación vino completada por la posterior Ley 39/1978, de 17 de julio, de elecciones locales. Vid. MAROTO, 2015, 131-132.
[81] CID, 562 ss.; MAROTO, 2015, 139.
[82] Al margen de estas cantidades de dinero destinadas a sufragar los gastos realizados durante la campaña electoral, la LOREG también recoge subvenciones estatales específicas destinadas a sufragar los gastos derivados del envío personal y directo a los electores de sobres y papeletas electorales y de publicidad electoral, que también se calculan en función de la representación obtenida (CID, 558 ss.; HOLGADO, 63 ss.; PAJARES, 230 ss.). Por otra parte, también puede identificarse una financiación pública indirecta, que consiste en prestaciones materiales del Estado a formaciones políticas que concurren a las elecciones; fundamentalmente se trata de la utilización gratuita de espacios en lugares públicos y medios de comunicación pública (CID, 569 ss.; HOLGADO, 81 ss.; PAJARES, 162 ss.).
[83] Hay que tener en cuenta que la ya citada Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de partidos políticos, fue derogada por la Ley 6/2002, de 27 de junio, de partidos políticos. El art. 13 de esta Ley se remite a la legislación específica en materia de financiación de los partidos, esto es, las Leyes de 1987 y la vigente de 2007 relativas a esta cuestión.
[84] MAROTO, 2015, 144 ss.
[85] Vid. ARIÑO, 2012, 141-142; GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ DE AGUILAR, 2014, 149; MAROTO, 2015, 146; PÉREZ FRANCESCH, 252; RIDAO, 215.
[86] Ello puede comprobarse examinando la previsión de los Presupuestos Generales del Estado para ejercicios anteriores: así, para 2007 la subvención para el funcionamiento habitual de los partidos políticos suponía 65.071 miles de euros, para 2006 era de 60.752 miles de euros, y para 2005 de 58.409,72 miles de euros (http://www.sepg.pap.minhap.gob.es/Presup/PGE2007Ley/PGE-ROM/doc/1/3/13/1/1/N_07_S_R_31_116_1_1_1_1924M_2.PDF, http://www.sepg.pap.minhap.gob.es/Presup/PGE2006/PGE-ROM/doc/1/3/1/13/1/12/N_6_L_R_3_1_S16_S_P_P924M_0_S01_0.PDF y http://www.sepg.pap.minhap.gob.es/Presup/PGE2005Ley/doc/7/13/2/R_5_L_0_6_S16_0_1_P924M_0.PDF).
Vid. también ARIÑO, 2012, 150; GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ DE AGUILAR, 2014, 149; MAROTO, 2015, 148; PÉREZ FRANCESCH, 252; RIDAO, 215; RODRÍGUEZ TERUEL / CASAL BÉRTOA, 163.
[87] Vid. GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ DE AGUILAR, 2014, 152; MAROTO, 2015, 147.
[88] Se ha puesto de relieve que la prohibición de las donaciones anónimas determinó que las fundaciones y entidades vinculadas a los partidos políticos canalizaran un mayor volumen de donaciones, vid. RODRÍGUEZ TERUEL / CASAL BÉRTOA, 169.
[89] COMISIÓN EUROPEA, 2014b, 5; DOUBLET, 16; SÁNCHEZ MUÑOZ, 2015, 70.
[90] Vid. COELLO, 340; GARCÍA VIÑUELA / GONZÁLEZ DE AGUILAR, 2014, 156.
[91] Así, para 2009 fue de 81.380,20 miles de euros; para 2010 81.217, 44 miles de euros; y para 2011 82.354,48 miles de euros. Se puede acceder a estos datos en http://www.sepg.pap.minhap.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/PresupuestosEjerciciosAnteriores/Paginas/PresupuestosEjerciciosAnteriores.aspx

[92] Vid. ALMAGRO, 180; RODRÍGUEZ TERUEL / CASAL BÉRTOA, 163. Como manifiesta SÁNCHEZ MUÑOZ, 2013, 162, las reformas en materia de financiación de los partidos políticos no deberían ser simplemente una respuesta dependiente de crisis económicas o de la necesidad de diseñar estrategias de lucha contra la corrupción, sino que deberían estar vinculadas, con carácter general, al verdadero sistema democrático que se desee configurar con tal modelo de financiación.

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ABREVIATURES:

AJCI Auto del Juzgado Central de Instrucción

ATSJ Auto del Tribunal Superior de Justicia

art. artículo

CP Código Penal

GRECO Grupo de Estados contra la corrupción (Consejo de Europa)

LBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del régimen local

LO Ley Orgánica

LOFPP Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, de financiación de los partidos políticos

LOREG Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general

LSC Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital

SAP Sentencia de la Audiencia Provincial

STS Sentencia del Tribunal Supremo

ÍNDEX:

ABREVIATURAS

I. INTRODUCCIÓN

II. LAS VÍAS DE FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN ESPAÑA. REFLEXIONES SOBRE LAS FUENTES DE FINANCIACIÓN
2.1. La financiación pública (para el funcionamiento habitual de los partidos políticos)
2.2. La financiación privada (para el funcionamiento habitual de los partidos políticos)
2.3. La financiación electoral (de origen público y privado)
2.4. Las modalidades de financiación de los partidos políticos: el difícil balance entre financiación pública y privada
2.5. La situación en España: historia de las vías y problemas de financiación de los partidos políticos

III. JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PENAL EN EL ÁMBITO DE LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS: EL BIEN JURÍDICO PROTEGIDO. EXAMEN DE LA INSUFICIENCIA DE LOS TIPOS DELICTIVOS TRADICIONALES PARA ABARCAR LA FINANCIACIÓN ILEGAL DE LOS PARTIDOS

IV. EL TIPO BÁSICO (ART. 304 BIS APS. 1 Y 4)
4.1. Objeto material y conducta típica: la financiación prohibida en el art. 304 bis CP
4.2. Sujeto activo
4.3. Fases de ejecución ("iter criminis")
4.4. Autoría y participación
4.5. Penalidad
4.6. Cuestiones concursales
V. LOS TIPOS AGRAVADOS (ART. 304 BIS APS. 2 Y 3)
5.1. El tipo del art. 304 bis ap. 2
5.2. El tipo del art. 304 bis ap. 3

VI. EL TIPO DEL ART. 304 TER CP: LA PERTENENCIA A UNA ESTRUCTURA U ORGANIZACIÓN

VII. CONCLUSIÓN FINAL

BIBLIOGRAFÍA