Doctrina

Título: El acceso a la información pública en España: ¿Truco o Trato?
Fecha: 17/02/2022
Coordinadores: Roser Andreu Llovet
Voces sustantivas: Contrabando, Corporaciones de derecho publico, Cuentas anuales, Entidades locales, Fundaciones, Legítima, Libertades públicas, Medio ambiente, Mercado de valores, Partidos políticos, Patrimonio histórico español, Potestades administrativas, Patentes, Propiedad intelectual, Reales academias, Silencio administrativo, Unión europea, Alcalde, Analogía, Ayudas públicas, Congreso de los diputados, Conceptos jurídicos indeterminados, Documento público, Documentos administrativos, Empleados públicos, Genus, Información pública, Informe de auditoria, Iniciación del procedimiento, Organización y funcionamiento de la administración general del estado, Participación ciudadana, Proteccion de datos de caracter personal, Personalidad jurídica, Procedimiento administrativo común, Representación indirecta, Régimen jurídico de las administraciones públicas, Secretos oficiales, Acto administrativo, Administración general del estado, Dilaciones indebidas, Documentos públicos, Embargo, Federaciones deportivas, Grupos parlamentarios, Huelga, Integridad de las personas, Legajos, Legitimación, Marcas, Otros supuestos, Plazos, Propiedad, Protección del medio ambiente, Registro administrativo, Seguridad pública, Secretos profesionales, Trámite de audiencia
Voces procesales: Prueba, Causas de inadmisión, Notificaciones, Órgano competente


Número epígrafe: 3
Título epígrafe: Capítulo 3. Información pública versus transparencia: el porqué y para qué de la ley de transparencia

TEXTO:

III

INFORMACIÓN PÚBLICA VERSUS TRANSPARENCIA: EL PORQUÉ Y PARA QUÉ DE LA LEY DE TRANSPARENCIA

1. SOBRE LA PERCEPCIÓN DE LA TRANSPARENCIA

Cuando se decide elaborar un Anteproyecto de ley, el por qué (las razones que empujan la regulación) y el para qué (los objetivos que se pretende lograr con ella) de una propuesta normativa, entre otras cuestiones, deben quedar recogidos en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo (en adelante, MAIN)89. Sucede, sin embargo, que una cosa es que un documento oficial exponga un conjunto de fundamentos y propósitos (en suma, nos ofrezca una motivación formal) y otra bien distinta, que dichos argumentos puedan calificarse de "transparentes" -auténticos, honestos- y que, además, sean capaces de convencer al lector de que indiscutiblemente lo son90. Pues bien, lo que ocurre en el caso de la MAIN puede suceder con buena parte de la información pública que se difunde de oficio o se proporciona a instancia de parte.
Se presupone que, a tenor de los objetivos oficiales que persigue la norma, el escenario ideal que pretendía el legislador era uno en el cuál el acceso a la información pública permitiese "transparentar" la res pública y, además, este hecho se percibiese como tal. Dadas las circunstancias, no parecería demasiado recomendable un panorama en el cuál el ciudadano apreciase que, p.ej., se califica de transparente aquello que a sus ojos debería tildarse de opaco; o que una información pública en particular, según su criterio o perspectiva de las cosas, aparentase permitir la transparencia de los sujetos sometidos a la norma, pero no llegase a hacerlo en realidad. A mayor abundamiento, es que dada la función y las finalidades que persigue la transparencia, debe advertirse que su utilidad podría llegar a discutirse incluso en aquellos supuestos en los que algo (así, p.ej., el procedimiento de concesión de una ayuda pública) se pudiese calificar de transparente y, en cambio, el ciudadano tuviese la sensación de que no lo es91.
En suma, para que la LT sea más fructuosa que estéril, ya no se trata únicamente de lograr que los sujetos sometidos a la ley sean "transparentes" (por lo menos, con en el alcance que ha determinado el legislador), sino que, además, el ciudadano debe ser capaz de percibir o sentir que, en efecto, lo son. Un reto a todas luces complicado, por lo menos, si se atiende a que, entre otras cuestiones (p.ej., la sociedad no parece estar demasiado interesada en acceder a la información pública92) la transparencia es un concepto jurídico indeterminado que no tiene por qué significar exactamente lo mismo para todos los ciudadanos93 y su percepción está, en parte, en los ojos del que mira94.
Nuestro legislador quiso dar a entender que la información pública (cuando esta pueda ser accesible por parte de "cualquier persona", se sobreentiende) sería capaz de "transparentar" con el grado o en la medida en que lo permita la ley. Sin embargo, no cabe descuidar que los conocimientos de los seres humanos son limitados y, en consecuencia, todas las personas somos invidentes o tenemos problemas ópticos significativos cuando nos situamos en determinados campos o parcelas95.
Precisamente por ello, debe advertirse que para que el ciudadano pueda llegar a "ver a través de" la información pública, en ocasiones (que no son precisamente infrecuentes96) se requiere que este disponga de cierta instrucción o adquiera determinados conocimientos previos. De poco valdrá la transparencia cuando el ciudadano carezca de ellos, porque, aunque teóricamente -e incluso realmente- la información pública tenga la virtud de permitir "transparentar", cuando el ciudadano sea incapaz de poder comprenderla en sus justos términos, la persona no tendrá la sensación de que lo es y hasta puede llegar a considerarla opaca. Más todavía. Incluso en los casos en los que no tenga esta última sensación, si se asume que la mayoría de los ciudadanos únicamente se encuentran capacitados para entender cierta información pública, con carácter general, lo que permitirá el acceso a la información a buena parte de la sociedad será, a lo sumo, hacerse una idea muy general acerca de unas u otras cuestiones y efectuar algunas valoraciones superficiales y en parte, condicionadas. Es decir, salvo que las personas opten por ilustrarse (lo cual conlleva tiempo y no siempre puede calificarse de fácil ni de apetecible), no podrán detectar irregularidades de ninguna manera, aunque se las muestren ante sus propios ojos.
Por otra parte, aunque las personas dominen el campo que observan, no se puede descuidar que lo que pretende esta norma es que los ciudadanos incrementen su capacidad crítica fiándose a ciegas de la información que se les ofrece, a sabiendas de que, con carácter general, no podrán llegar a verificar la existencia o la inexistencia de la transparencia de ninguna manera (dada la imposibilidad de comprobar que se accede a la realidad o, por lo menos, a una realidad que no ha sido tergiversada deliberadamente al capricho del operador jurídico97).
Subráyese, pues, que la información pública puede llegar a permitir "ver a través de". Sin embargo, no puede ni debe silenciarse que el presunto voluntarismo del legislador plantea notables inconvenientes, dado que la información pública no le permitirá "ver a través" de esta a cualquier ciudadano y muchísimo menos, sin una serie de obstáculos que, en ocasiones, no supondrán sino murallas infranqueables.
Si así son las cosas, buena parte de los propósitos oficiales que perseguía el legislador plantean problemas tan significativos como inevitables, al darse una serie de circunstancias que permiten poner en entredicho la viabilidad de su asunción. En extracto, porque de poco o nada vale intentar articular, con límites, el diseño de una suerte de panóptico cuando los "presos" saben de antemano que los "guardias" no acostumbran a encontrarse en la "torre" para observarlos, los "controlados" son conocedores de que en ocasiones pueden arreglárselas para construir refugios que permitan ocultar o disfrazar lo que no quieren que vean los "vigilantes" y además, quiénes supuestamente podrían observar que las actuaciones que realiza el poder público se pueden situar dentro del marco legal vigente se encuentran, en su mayoría, deslumbrados porque son legos.
2. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA NO GARANTIZA LA TRANSPARENCIA: ACERCA DE LAS RAZONES Y LOS PROPÓSITOS QUE MOTIVARON LA ELABORACIÓN DE LA LEY

2.1. La versión oficial del gobierno: la motivación formal

Según consta en la MAIN que acompañaba al Proyecto de Ley de Transparencia, la propuesta normativa fue elaborada, en síntesis, por las razones y con los objetivos que se indican a continuación:

Por un lado, porque España disponía de una regulación del derecho de acceso a la información pública con graves deficiencias que habían sido reiteradamente puestas de manifiesto y las medidas de publicidad activa adaptadas al nuevo contexto de la administración electrónica eran muy parcas. Asimismo, algunas CCAA ya habían legislado en la materia98. Dadas las circunstancias, se consideraba conveniente elaborar una norma específica que regulase el acceso a la información pública. En extracto, con la voluntad de sustituir y mejorar el régimen de acceso a la información pública entonces vigente y establecer un mínimo común denominador en la materia, que pudiese ser ulteriormente ampliado por las CCAA, en el marco de sus respectivas competencias.
Por otro lado, porque la regulación del acceso a la información pública se había generalizado. La UE y la mayoría de sus Estados miembros contaban con una normativa específica sobre el acceso a la información pública y en 2009 se aprobó el Convenio núm. 205, del Consejo de Europa, sobre acceso a los documentos públicos. El referido Convenio aún no había sido ratificado por España, pero, a su parecer, podría llegar a serlo con ocasión de la aprobación de una ley de transparencia. En compendio, la propuesta normativa pretendía establecer un nuevo régimen de acceso a la información pública con la voluntad de situar a España a un nivel de transparencia homologable a los países de nuestro entorno y poder ratificar el Convenio núm. 205.
También porque generalizada la idea de que en una sociedad democrática los ciudadanos debían poder conocer con mayor amplitud como se desarrollaba la actividad pública, se consideraba conveniente incrementar la información pública que se encontraba a disposición de la ciudadanía. Y ello, con la voluntad de lograr una profundización democrática, que los ciudadanos pudiesen conocer con mayor extensión los asuntos públicos, participar en ellos, así como con el propósito de que nuestros gobernantes pudiesen adoptar decisiones más eficaces y con mayor potencial de aceptación ciudadana.
Finalmente, la propuesta normativa también fue elaborada para que los ciudadanos pudiesen acceder a la información pública para controlarla, detectar los malos funcionamientos y mejorar así la calidad de la gestión pública. De esta forma, se pretendía mejorar la integridad de las autoridades, el buen funcionamiento del aparato público, la eficacia y la responsabilidad, todo lo cual jugaría en incremento de la legitimidad.
2.2. Las razones que en la MAIN se maximizaron, disfrazaron y silenciaron

2.2.1. Consideraciones iniciales

Tal y como ha sido indicado en otra parte de este trabajo (vid. Capítulo II) aquí se entiende que la transparencia es, en líneas generales y a los efectos de la ley que aquí interesa, una propiedad que el legislador viene a sostener que será inherente a los sujetos sometidos a la LT y que existirá, en la medida en que el marco legal lo permita, cuando el ciudadano pueda acceder a la información pública para obtener conocimientos suficientes que le permitan obtener una "imagen fiel" o le reflejen la realidad sin distorsionarla.
Partiendo de la referida premisa, admítase que cuando una intenta verificar la transparencia que permite, dificulta o barra una información pública en particular, se da cuenta de que dicho cometido resulta, en buena parte de los supuestos de hecho que se podrían estudiar, sencillamente imposible. Pura y simplemente, porque es prácticamente inviable que una persona que no ostenta una posición privilegiada pueda llegar a conocer la realidad en sentido estricto99 o, si se quiere, que pueda llegar a saber si lo que hay detrás de un supuesto en concreto se le está trasladando honestamente al ciudadano.
En cualquier caso, el hecho de que alguien -por lo que aquí interesa, el legislador- pretendiese transmitir que el acceso a la información pública implicaría acceder a la verdad o a la realidad (en caso contrario, ¿qué confianza merecería la susodicha?) no impide que el ciudadano pueda cuestionarse la referida afirmación y atendiendo a la información oficial transmitida, indague, reflexione y llegue a sus propias conclusiones (que es, en variopintas ocasiones, a lo máximo que puede aspirar).
En consonancia con lo anterior, cabe apuntar que la información pública que se muestra o proporciona puede ser accesible, teórica o aparentemente transparente y auténticamente opaca. Y, en lo que ahora interesa, adelántese que, a mi parecer, eso es precisamente lo que sucedió, en parte, con la MAIN que acompañaba al Proyecto de Ley de Transparencia100. Es cierto que no hay forma de que pueda llegar a probar eso o que no dispongo de pruebas fehacientes que lo demuestren. Sin embargo, no lo es menos que existen una serie de sospechas que me conducen, por lo menos, a poder afirmar que la calidad de la referida información pública se puede poner ampliamente en entredicho y a sostener que, basándome en mi reflexión y opinión personal, se trataba de un documento oficial sombrío, que como se argumenta en las líneas que siguen, parecía moldear la realidad al capricho del poder político para reflejarla como a este último le convenía.
2.2.2. Una cuestión cuya importancia se maximiza en la MAIN: La regulación del acceso a la información pública en la Unión Europea, el Consejo de Europa y sus Estados miembros

Tal y como ha sido apuntado con anterioridad, una de las razones oficiales que motivaron la propuesta normativa era la voluntad de dotar a España de un régimen de acceso a la información pública homologable a los países de nuestro entorno. Y ello, según se indica en el mencionado documento, porque la regulación del acceso a la información pública había ido avanzando y se había generalizado, tanto en la UE y el Consejo de Europa, como en la mayoría de sus estados miembros.
La referida evolución, que es cierta y verificable, ha sido ya suficientemente estudiada por la doctrina. Por ello, baste con introducir las remisiones pertinentes para que quienes lo deseen puedan obtener una visión de la evolución de la cuestión a nivel supranacional (tanto en la UE101 como en el Consejo de Europa102) y en limitarse a apuntar en el texto principal lo más relevante a los efectos que aquí interesa.
Según apuntó E. GUICHOT, el movimiento para la regulación del acceso a la información pública fue liderado fundamentalmente por los países escandinavos, los Estados Unidos y los países de habla anglófona103 y, por lo que aquí incumbe, posteriormente se expandió entre los países de la Europa continental (p.ej., Francia en 1978, Grecia en 1986, Italia en 1990, España en 1992, Portugal en 1993...)104.
Ahora bien, conviene indicar que en determinados países europeos (entre otros, España) la transparencia pareció resistirse, puesto que en su seno no se optó por introducir un régimen de acceso a la información pública en una norma autónoma que regulase pormenorizadamente el asunto, sino simplemente, por limitarse a incluir disposiciones relativas al acceso a los documentos en sus leyes relativas al procedimiento administrativo común.
Entre finales del s. XX y principios del s. XXI, a la par de superarse a nivel supranacional posturas reacias a reconocer el derecho de acceso a la información pública, tanto en UE (en especial, 1997, 2001 y 2007) como en el Consejo de Europa (2009) surgió una sustitución o actualización de peso de las normas de acceso a la información pública en aquellos Estados europeos que ya disponían de una regulación en la materia (así, p.ej., en Italia y Austria en 2005, en Portugal en 2007, en Finlandia en 2009, en Francia en 2010, etc.) a la par que aparecieron regulaciones del acceso a la información pública en aquellos Estados europeos que todavía carecían de una norma específica que regulase la cuestión (así, p.ej., en Reino Unido en el 2000, en Polonia y Rumanía en 2001, en Eslovenia en 2003, en Croacia en 2004, en Suiza en 2004, en Alemania en 2006, en Malta en 2008, etc.)105.
Hay que admitir, pues, que España disonaba en la línea anterior y no estaba a la altura de una regulación del acceso a la información pública moderna, propia del siglo XXI. Disponía, como así lo afirma la MAIN, de una regulación con graves deficiencias106 que debía ser sustituida107. Sin embargo, la realidad es que años hacía que las carencias e imperfecciones que presentaba la referida regulación venían siendo denunciadas por la doctrina108 y que distintos profesionales (periodistas, académicos, organizaciones no gubernamentales...) reclamaban la existencia de una Ley de Transparencia en España109.
En virtud de los hechos, por lo menos a mi juicio, lo importante no era tanto solventar las imperfecciones que presentaba la regulación anteriormente vigente110 como una cuestión bastante más trascendente: la transparencia estaba de moda.
Como señaló M. SERRA, la moda "no es solo cuestión de pasarelas y revistas lustrosas" y "sin saber muy bien por qué, de repente, algunas palabras se encuentran en boca de muchos"111. En consecuencia, cuando las tendencias jurídico-políticas surgen o se mantienen y además son beneficiosas para la buena propaganda política, "ningún" Gobierno (y, por consiguiente, el español tampoco) quiere perderse la oportunidad de sumarse al desfile.
De este modo, parece que el nuevo régimen de acceso a la información pública respondió más a la voluntad de seguir una tendencia (eso es, de no quedarse anticuado o desfasado en comparación con otros países) y perseguir un laurel que todavía no ha sido obtenido -a la ratificación del Convenio núm. 205 me refiero112- que a la intención de solventar las deficiencias que presentaba el régimen de acceso a la información pública anteriormente vigente o a la pretensión de pretender situar a España a un nivel de transparencia homologable a los países de nuestro entorno113.
Considerando las fechas indicadas líneas arriba, la eclosión de la normativa reguladora del régimen de acceso a la información pública en los países de la UE se produjo, con carácter general, con anterioridad a que se presentase la MAIN que acompañaba el Proyecto de Ley de Transparencia. El referido Proyecto de Ley apareció en unos momentos en los que la regulación del acceso a la información pública todavía estaba de moda114. Sin embargo, surgió, con carácter general, bien cuando la regulación vanguardista del acceso a la información pública ya se había asentado en la mayoría de los Estados europeos que no disponían de esta última, bien cuando la legislación sobre el acceso a la información pública en la mayoría de los Estados europeos que ya disponían de la referida normativa había sido ampliamente renovada o transformada para modernizarse.
En definitiva, si el estado de la cuestión en el panorama supranacional y en el contexto de los Estados miembros de la UE hubiese sido tan relevante como afirma la MAIN, no se entiende que la LT llegase cuando ya existía una regulación moderna del derecho de acceso a la información pública en la mayoría de los Estados miembros de la UE115. Fundamentalmente, porque si la situación en otros Estados o en las instancias supranacionales hubiese sido trascendente y adaptarse a la misma tan importante, a juzgar por las fechas reseñadas, a mi parecer, la norma hubiese sido elaborada y aprobada con anterioridad116. Lamentablemente, nos faltó la voluntad política necesaria o, más particularmente, una serie de razones de entidad política suficiente que empujasen a aprobar una ley de acceso a la información pública en España.
Con anterioridad a 2012, no tuvimos ni una cosa ni la otra. Es cierto que con carácter previo a la presentación del Proyecto de Ley de 2012 ya se habían presentado dos Proposiciones de Ley que "pretendían" regular la cuestión (2011)117. Ahora bien, no lo es menos que, atendiendo a las reglas implícitas del juego político-legislativo dominante por aquél entonces, escasa era la fortuna que podían llegar a correr las Proposiciones de Ley -puesto que acostumbraban a rechazarse118- y mal puede sostenerse que los grupos parlamentarios ignoraban lo que era un secreto a voces.
De este modo, los grupos parlamentarios que presentaron las mencionadas Proposiciones de Ley en 2011, más que disponer de suficiente voluntad política para labrar una regulación renovada del derecho de acceso a la información pública (que eran conscientes de que no se iba a sembrar y evidentemente, no prosperó119) lo que hicieron fue usar las referidas proposiciones como "armas" o "excusas" para pretender debilitar al Gobierno o restarle credibilidad cuando ellos, lógicamente, se encontraban en la oposición120.
Si en 2012 la proposición normativa que ahora importa fue capaz de prosperar fue, entre otras cuestiones, porque tuvo origen en un Proyecto de Ley121. Sin embargo, a mi juicio, discutiblemente respondía este último a la voluntad política de establecer un régimen de acceso a la información pública por las bondadosas razones que se exponen en la MAIN. Si bien se puede llegar a admitir que el estado de la cuestión en el panorama supranacional pudo haber contribuido o influenciado en la decisión de elaborar la propuesta normativa, como también pudo hacerlo la existencia de algunas normas autonómicas previas122, a mi parecer, estos hechos fueron bastante menos relevantes y determinantes para elaborar la propuesta que aquí interesa y empujar la normativa actualmente vigente que el escenario español del momento. Una cuestión que, sorprendentemente, en la MAIN ni siquiera se menciona.
No se olvide que cuando se presentó el Proyecto de Ley estábamos inmersos en plena crisis económica y financiera. En unos momentos de recesión económica en los que había terminado la era dorada del despilfarro y a buena parte de la sociedad le había tocado vivir una época amarga de fuertes restricciones, los medios de comunicación informaron de cómo algunos servidores públicos (en la forma, más merecerían otros calificativos en el fondo) habían convertido al sector público en una suerte de sabana africana en la que se cazaba furtivamente para obtener trofeos o botines particulares o partidistas. Los presuntos delitos relacionados con la Administración Pública fueron noticia habitual en la prensa y no hicieron sino evidenciar que la falta de integridad y de control en la gestión de los recursos públicos habían contribuido a incrementar la virulencia de los efectos de la crisis económica123 y las necesidades de contención del gasto, dejando a una amplia parte de la sociedad tan impotente como iracunda. Un panorama bien poco halagüeño en el que el descontento y la indignación social quedaron plasmados, entre otros, en huelgas y concentraciones de personas en plazas y avenidas (la huelga general en 2010, el 15M, el asedio al Parlamento Catalán en 2011...) mientras las estadísticas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) evidenciaban los suspensos que los ciudadanos otorgaban a la denominada clase política124 y los índices de percepción de la corrupción dejaban constancia -cosa que ya venían tiempo haciendo- de que en España los ciudadanos tenían la impresión de que la corrupción, en mayor o menor grado, existía125.
En un contexto como el superficialmente descrito (en el que en las noticias se ilustraba con harta frecuencia el desapego de lo público, la mala imagen de la denominada clase política, el desprestigio institucional, el malestar de la ciudadanía, la alta percepción de la corrupción...) la realidad es que sustituir la normativa por aquél entonces vigente para adaptarse a los patrones o corrientes europeos no era, a mi parecer, una de las razones fundamentales que explicaba la propuesta de regulación y menos todavía, uno de los objetivos directos que esta perseguía.
El quid de la cuestión o aquello que esencialmente explica la propuesta normativa que aquí incumbe -que, a mi juicio, fue, más "forzada" que políticamente apetecible126- es que en un contexto como el referenciado muy brevemente, el Gobierno no podía quedarse de brazos cruzados. Necesitaba adoptar medidas para mejorar su imagen (o procurar hacerlo), reforzar la teoría de la legitimación (o cuando menos, intentarlo), calmar a una sociedad indignada (o pretenderlo) y ofrecer soluciones a una falta palmaria de control de la gestión de los recursos públicos (o aparentarlas). En este sentido, la transparencia era, desde una perspectiva política, un buen remedio. Una solución simbólica127 que permitía generar aplausos en una época turbulenta en la que al Gobierno le llovían silbidos e improperios varios y más importante si cabe, justificar el ejercicio del Poder y tratar de mantenerse en el mismo, con todos los privilegios (los que se admiten y los que se silencian) que le acompañan.
2.2.3. Una cuestión que en la MAIN se disfraza: De la pretendida intención de incrementar la calidad democrática a la voluntad de reducir las críticas relacionadas con el déficit democrático

La MAIN que acompañaba a la propuesta normativa también se amparaba en que la nueva regulación del acceso a la información pública respondía a la voluntad de generar una profundización democrática. Sin embargo, el objetivo primario, antes que pretender incrementar la calidad de nuestra democracia, era reducir las críticas relacionadas con el déficit democrático, que dista de ser exactamente lo mismo.
Se procuraba, en efecto, ampliar el catálogo de información pública a disposición de la ciudadanía. Ahora bien, más que para que los ciudadanos pudiesen estar verdaderamente informados de aquello que ocurría en la res pública como afirma la MAIN, para intentar mejorar la imagen del aparato público y de la denominada clase política. La idea era, en compendio, crear una sensación de pulcritud, pretender transmitirle al ciudadano que la corrupción era un mal menor y que la mayoría de nuestros dirigentes constituían un sector íntegro y responsable que nada tenía que esconder, así que se articularía un régimen de acceso a la información que permitiría, teóricamente, que los ciudadanos pudiesen llegar a comprobarlo por sí mismos. Y ello porque no ignoraban que en España prácticamente nadie o solo unos pocos confían ciegamente en el Poder128 y los únicos que predican fiarse por completo del referido son los mismos que viven de este o aspiran a hacerlo algún día.
En suma, el objetivo primario no era, a mi juicio, que los ciudadanos pudiesen estar informados (o, por lo menos, no correctamente informados) de aquello que sucedía en el ágora pública -aunque aclárese que eso no implica que, en parte, no puedan llegar a estarlo129-. Lo que se pretendía en el momento en el que fue elaborada la propuesta normativa era ofrecer información pública a los ciudadanos para que estos pudiesen ser testigos "directos" (o, por lo menos, llegar a tener esa sensación) de que, con carácter general, el ejercicio de las potestades atribuidas se realizaba debidamente o, si se quiere, que el ejercicio del poder público era o, cuando menos parecía ser, recto, limpio, ejemplar. Una supuesta garantía que se traduce, en parte, en un "truco de magia"130, con el que se buscaba tratar de incrementar la confianza de la ciudadanía en la clase política y el aparato público, sembrar algunos elogios o buena publicidad política en una época en la que al Gobierno le llovían críticas por las medidas adoptadas para hacerle frente a la crisis económica y financiera, pretender sostener que los expoliadores eran minoría, que la corrupción en España no era un mal endémico y que el Gobierno buscaba soluciones a los supuestos "casos aislados" de malas prácticas (varias delictivas) que presuntamente se iban a reducir con una buena inyección de transparencia131.
Por otra parte, no se olvide que la MAIN también sostenía que se pretendía ofrecer información pública para que los ciudadanos pudieran participar en los asuntos públicos y que, como consecuencia de la mencionada participación ciudadana, nuestros gobernantes podrían llegar a tomar decisiones más eficaces. No obstante, más que ofrecer información con el objetivo de que los ciudadanos participasen en la vida pública y se mejorase la eficacia en la toma de decisiones públicas, lo que se pretendía era, más bien, crear una suerte de ilusión óptica.
Ni más ni menos que hacerle creer al ciudadano (o más bien intentarlo) que este no forma parte del extenso catálogo de los sujetos sumisos que integran el reparto, sino que ostenta un papel relevante, protagonista. En apretada síntesis, porque le pese a quién le pese, la teoría de la legitimación no deja de ser un instrumento de dominación o sumisión envuelto en un papel sedoso, que en los momentos en los que fue elaborada la propuesta normativa, se había vuelto áspero132.
Una parte de la sociedad (en otros tiempos calmada, feliz y despreocupada de lo público dada la bonanza económica de la que disfrutaba) puso en entredicho (públicamente, que es lo políticamente relevante) que los dominantes ostentasen su confianza (así, p.ej., recuérdense los gritos de "no nos representan" del 15-M) en unos tiempos en los que la política de contención del gasto público había provocado recortes muy desiguales133 y habían sido aireados varios escándalos de corrupción. En un contexto así, cuando menos desde una perspectiva política, era importante reforzar la legitimación que implica la sumisión. Se necesitaba, en síntesis, una dosis de retórica ideológica que permitiese que el sujeto dominado la ignorase o, por lo menos, que no la percibiese como tal.
Si se ofreció información pública fue, entre otras cuestiones, porque este era el primer paso para la presunta transición de una democracia representativa hacia una democracia, en parte, participativa o, más concretamente, hacia una democracia representativa en la que se incrementasen los cauces de participación ciudadana en unos u otros ámbitos134. Un sistema democrático que, en lo que aquí incumbe, no deja de ser un sistema tertium genus (STC 119/1995, de 17 de julio, FJ.6135) que cabalga entre la democracia representativa y la directa y que, en mi opinión, únicamente funciona de forma saludable en supuestos ocasionales (así, p.ej., piénsese en los presupuestos participativos de algunos Ayuntamientos). Como regla, básicamente sirve para tratar de hacerle creer al ciudadano (o más bien, a ello aspira) que sin participar de la condición de dominante, puede colaborar en la toma de algunas decisiones públicas que le afectan y, en fin, que lejos de asumir el rol o el papel que realmente le corresponde las más de las veces -el de dominado- cierre los ojos ante las evidencias, se abrace a las ilusiones o a los sueños ingenuos y considere que, en cierta medida, él también "gobierna" o incide significativamente en algunas decisiones o políticas de gobierno136.
En conclusión, el objetivo no era ofrecer información pública para que los ciudadanos pudiesen participar activamente y se incrementase así la eficiencia y la eficacia de algunas decisiones públicas. Más bien era reforzar la teoría de la legitimación (o intentarlo) y ofrecer "soluciones" (o figurarlas) a las críticas generadas al funcionamiento de la representación indirecta, en unos tiempos en los que se había puesto en tela de juicio la aceptación social de la teoría de la legitimación y que, además, era necesario encaminarse, tanto por lo anterior como porque era tendencia y quizás podía llegar a reportar beneficios políticos futuros (así, p.ej., mayor aceptación social de las decisiones en cuya toma supuestamente participa la ciudadanía) hacia una democracia representativa en el que se existen algunos mecanismos de participación ciudadana.
2.2.4. Una cuestión que en la MAIN se silencia: la eficacia práctica de la supervisión de la actividad pública por parte de la ciudadanía

No se olvide que, según afirmaba la MAIN, el acceso a la información pública podía derivar en un control activo del ejercicio del poder público por parte de la ciudadanía, dado que a través de la información pública el ciudadano podría detectar malos funcionamientos. Sin embargo, "una cosa es predicar y otra dar trigo", dado que el control que se anunciaba en la MAIN es actualmente, por lo menos en términos significativos, complicado. Dejando al margen que no todos los ciudadanos cuentan con los conocimientos oportunos para poder comprender debidamente la información que se les muestra o proporciona y que solo determinados gremios se encuentran en condiciones de detectar irregularidades, los ciudadanos españoles acostumbran a tener sus obligaciones e invierten su tiempo de ocio en lo que buenamente les apetece, entre lo que no se encuentra, con carácter general -excepciones a la regla siempre existen- "controlar" la actividad del aparato público137. Un asunto comprensible, dado que perderse (en ocasiones, en su literalidad) por los Portales de Transparencia o dedicarse a solicitar información pública con regularidad, no entra entre las aficiones de la inmensa mayoría de los ciudadanos.
Para examinar el cumplimiento de la legislación vigente, ya existe una estructura diseñada a tal efecto. Es cierto que esta especie de "control de la legalidad" que supuestamente debe permitir el acceso a la información pública se ha ideado como una suerte de medio de supervisión complementario a los mecanismos habituales. Empero, no lo es menos que los ciudadanos ya contribuyen a sostener económicamente la existencia de inspectores, auditores, policías, jueces...y, en fin, todo un aparato burocrático dedicado a la supervisión y al control de la res pública. Si los efectivos actuales escasean o fallan, lo lógico sería plantearse reforzarlos o reformarlos. No obstante, dado que políticamente no parece interesar robustecer los mecanismos pertinentes con la intensidad necesaria, se brindó a la ciudadanía una oportunidad para poder vigilar -hasta cierto punto, por descontado- el aparato público, a sabiendas (o, cuando menos, pudiéndose imaginar razonablemente) de la eficacia que acompañaría la cuestión.
Sin negar que contamos con ciudadanos que tratan de realizar una labor de inspección o supervisión con carácter ocasional, así como que existen organizaciones específicas y ciertos colectivos (periodistas, abogados, académicos, representantes sindicales...) que por razón de su oficio a veces realizan funciones que podrían conectarse con la "fiscalización" del aparato público -sea o no esa su voluntad o finalidad-, la mayoría de los ciudadanos españoles no invierten su tiempo en el acceso a la información pública. De este modo, es por lo menos cuestionable que como tan alegremente sostuvo la MAIN, la norma se elaborase con la intención de reforzar el control de la gestión de los recursos públicos o reducir los malos funcionamientos, precisamente porque la supervisión que se efectúa es eventual (así, p.ej., la que realiza el ciudadano) o más o menos constante (así, p.ej., la que lleva a cabo la Fundación CIVIO) pero en el fondo, es tímida y limitada, en la medida en que los que tratan de efectuar una labor supervisora son unos pocos, la dimensión del sector público es titánica y la información pública que elabora este último, tan abrumadora como incontrolable.
Sin la sociedad organizada a tal efecto y debidamente formada para llevarlo a cabo, la supervisión constante y efectiva del aparato público en términos significativos se convierte en una utopía. A mayor abundamiento, subráyese que, aunque el régimen de acceso a la información pública permita detectar algunas irregularidades (en la medida en que esto sea posible porque no se oculten) es discutible que este hecho conduzca automáticamente a castigarlas o a efectuar algunos retoques provechosos a los males que acechan nuestro sistema. Fundamentalmente, porque la "transparencia" de la acción pública actúa, en cierto modo, como unas gafas o unas lentes de contacto: en ocasiones puede permitir llegar a ver mejor, pero, con carácter general, no soluciona la miopía o el astigmatismo138.
En definitiva, calculo que la finalidad no era acentuar el control para incrementar la eficacia y la eficiencia del Estado o, por lo menos, no en términos significativos o buscando la máxima eficacia posible. Si ese hubiera sido el verdadero objetivo, medidas más severas y eficaces existían y se podrían haber adoptado. Sin embargo, por desdicha, la propuesta normativa fue, a mi parecer y en parte, otro fruto del "Desgobierno de lo público"139. Y si me atrevo a calificar la decisión de desgobernada, es porque en mi opinión la transparencia fue una medida lampedusiana -por lo que al control del poder se refiere- que nació con el propósito de mantener, en la medida de lo posible, la insuficiencia y los fallos existentes en los mecanismos de control.
Sinceramente, no considero que, hoy por hoy, dispongamos de una voluntad política encaminada a adoptar soluciones viables y eficaces para luchar contra algunos de los problemas de gran envergadura de los que disponemos en España (corrupción, falta de integridad...)140. Cada cual tendrá su respetable opinión al respecto, pero mal creo que pueda llegar a sostenerse que se pretende tener lo más pulcro posible el establo cuando parece ser que no hay voluntad política suficiente de limpiar con la debida frecuencia el estiércol. Dadas las circunstancias, por lo menos a mi juicio, plasmar un serial o un conjunto de presuntas soluciones, dedicarse a pensar en dibujar planos que pretendan contribuir a llevar a cabo reformas de calado... en ciertos ámbitos será completamente absurdo mientras la intención política prefiera desviar la atención hacia otras cuestiones y se centre, en estos terrenos, en crear diseños de interiores más coquetos que funcionales. Si bien es evidente que hay medidas para tratar de luchar contra la corrupción y otros males que contaminan la geografía española, políticamente no parece interesar adoptarlas. Por ello, insisto en que no considero que la propuesta normativa fuera una solución que pretendía combatir ciertas dolencias y enfermedades muy graves que debilitan nuestro sistema, sino más bien un recurso fácil que en su día sirvió para simular que se pretendía hacer algo útil para tratar de disminuirlas. Y de nada vale crear castillos en el aire por rentables que puedan llegar a ser las líneas que los dibujan.
3. ENTRE LA INFORMACIÓN Y LA MANIPULACIÓN

En el apartado anterior se pretendía dejar constancia de que la calidad de una información pública en particular no parecía estar a la altura que el legislador supuestamente deseaba darle a la transparencia. No se puede llegar a otra conclusión cuando, por lo menos a mi juicio, en el referido documento se falsificó deliberadamente la realidad descarnada o se la retocó hasta tal punto que esta se volvió prácticamente irreconocible. Un hecho que dista de ser baladí, dado que con independencia de aquello que se observe o se pueda llegar a deducir observando la fraseología oficial, invita a preguntarse qué clase de transparencia se perseguía realmente y nos podía deparar una propuesta normativa que se justificaba con un documento que era sospechosamente opaco. O, si se quiere, que revelaba lo que le parecía apropiado y velaba o disfrazaba lo que políticamente interesaba encubrir.
Si esto ocurrió en este caso y muestras suficientes existen para ilustrar que sucede en otros supuestos141, no cabe otra que advertir que la "transparencia jurídica" que se predica con relación a la MAIN (art. 7.d LT) puede llegar a ser muy discutible e incluso devenir en papel mojado142. Ya no únicamente porque el poder político-legislativo en ocasiones no desee o no le convenga ventilar las verdaderas razones que fundan una propuesta normativa (cabalmente porque algunas no están pensadas para satisfacer precisamente el interés general) sino porque, a mi juicio, la sociedad tampoco está demasiado interesada en recibir esa dosis de realismo político-jurídico. Por mucho que se afirme exactamente lo contrario, estimo que esta última, en determinados supuestos, prefiere vivir engañada, sosegada, en una suerte de burbuja143. Pues bien, si tanto los unos como los otros (aunque por distintos motivos, lógicamente) prefieren las memorias que terminen reflejando una bella imagen retocada con filtros diversos a la realidad aplastante ¿en qué medida se espera que se pueda lograr plasmar esta última con todas sus virtudes e imperfecciones?

Por lo demás, en este Capítulo se ha evidenciado -o, por lo menos, a ello aspiraba- la posibilidad de que los ciudadanos puedan acceder a información pública que se caracterice más por su negrura que por su determinación de pretender "transparentar" la acción pública. Sin embargo, con la voluntad de evitar confusiones y conclusiones desafortunadas, debe subrayarse que lejos de los estigmas que acostumbran a acompañarla, la opacidad no siempre es pérfida. En el contexto que aquí interesa -el régimen de acceso a la información pública-, el secreto o la reserva en ocasiones son necesarios para proteger otros bienes jurídicos144. Por tanto, entiendo que sería conveniente distinguir entre la "opacidad legítima" (que responde, en líneas generales, a la necesidad de proteger derechos o intereses legítimos que deben o pueden prevalecer al acceso a la información pública145) y la "opacidad ilegítima" (que responde a una necesidad o un interés particular, institucional, corporativo o partidista, que no encuentra apoyo en la LT).
La primera está expresamente prevista y autorizada por una norma, así que en la medida en que la referida se aplique cuando deba y como corresponda, su existencia se encuentra plenamente justificada y, en principio, no merece reproche alguno146. Ahora bien, la segunda no encuentra amparo en la norma que ahora importa y, además, dificulta y en ocasiones incluso impide, la asunción de algunos de los objetivos oficiales que perseguía la ley. Básicamente, porque en la medida en que se informa indebidamente al ciudadano o más realmente, se le desinforma a conciencia, no se le está proporcionando al referido sujeto una serie de conocimientos suficientes, veraces y útiles que le puedan permitir formularse una opinión o un criterio más o menos calibrado sobre una acción pública en particular. Lo que se está haciendo en estos casos (o, por lo menos, intentando hacer) es convertir al ciudadano que presuntamente debería obtener conocimientos en una especie de ignaro, intentar manipular su opinión o criterio y tratar de condicionar sus juicios (en suma, procurar "amañar la sentencia" de antemano).
Es decir, cuando la "opacidad ilegítima" aparece, la transparencia desparece y el acceso a la información pública, más que para obtener conocimientos, sirve para que traten de engañarnos o posicionarnos hacia una postura que favorezca los intereses de ciertas personas que se integran en los sujetos obligados o del sujeto obligado mismo en su conjunto. Desafortunadamente, la existencia de la "opacidad ilegítima" es inevitable y en varias ocasiones, indetectable. Por consiguiente, no queda otra que asumir que en ocasiones los ciudadanos seremos víctimas del embuste de los sujetos obligados y ni siquiera nos percataremos de ello, pensaremos que estamos informados (así, p.ej., que sabemos o conocemos la realidad que hay detrás de una obra pública) y seremos en realidad bobos, títeres de los sujetos obligados que moverán los hilos a su antojo para beneficiar sus intereses particulares, institucionales, corporativos o partidistas.
Parece patente que el sentido de la transparencia que oficialmente se sostenía o aquello que debería ser a los efectos de la ley147 ha sido, por lo menos en ocasiones, notablemente desviado en la praxis148. Fundamentalmente, porque existen muestras o semillas que demuestran que el régimen de acceso a la información pública puede ser también un régimen de desinformación del público y la transparencia, oscuridad camuflada de luminosidad.
De este modo, el régimen de acceso a la información pública puede ser tanto un arma al servicio de los ciudadanos como un escudo al servicio de Poder. Mal se puede afirmar otra cosa sino se descuida que, en ocasiones -no siempre-, la intención de informar al ciudadano se ha visto transformada en la pretensión de manipular su opinión o criterio, la voluntad de que la sociedad obtenga una serie de conocimientos suficientes y fiables ha llegado a mutar en el poco loable empeño en tratar de mantener su ignorancia y, en fin, de la posibilidad de controlar la acción de los actores públicos hemos pasado a vernos envueltos en el patio de butacas de un coliseo contemplando una representación teatral.
Por fortuna, queda un largo camino por recorrer todavía149. Sin embargo, el presente Capítulo constituye, a mi juicio, una parada importante. Por lo menos, si se atiende a que del mismo se deduce que nos ofrecieron un trato que se ha convertido, en parte, en un espectáculo de ilusionismo con truco.

NOTAS:

89 Actualmente, como consecuencia de la reforma operada por la LG por medio de la LRJSP, la elaboración de la MAIN viene impuesta por el art. 26.3 de la LG, desarrollado por el RD 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Sin embargo, cuando se elaboró la Ley de Transparencia, la MAIN se exigía por mor del art. 22.2 LG, que se encontraba desarrollado por el RD 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regulaba la Memoria del Análisis del Impacto Normativo.
90 Así, p.ej., para algunos una determinada parte de una MAIN en concreto (p.ej., la "Oportunidad de la Propuesta") puede ser una crónica de la realidad que aporte información suficiente y útil. En consecuencia, pueden entender que se trata de un documento que permite la "transparencia", dado que se limita a plasmar las razones que llevaron a tomar una decisión político-legislativa en particular. En cambio, para otros, el mismo documento puede ser opaco, en la medida en que consideren que se encuentran ante un conjunto de letras hueras (que inciden en cuestiones accesorias e incluso triviales) que ofrecen una visión desenfocada y borrosa de la realidad o que pretenden ocultarla.
91 La percepción de la transparencia puede ser controvertida en el terreno coloquial (p.ej., para algunos Juan será transparente y, para otros, un buen actor) y también, por descontado, en la esfera jurídica. En lo que aquí incumbe, puede que en ocasiones una información pública en particular pueda permitir la transparencia de la acción pública, pero el ciudadano no lo perciba. Bien porque para este último la transparencia no significa lo mismo que lo que aquí se entiende que pretendía designar el legislador al emplear el término, bien porque el ciudadano no comprende la información que se le muestra y en tal caso es imposible que pueda apreciar que esta exista, etc.
92 En mi opinión, es un derecho que se utiliza más o menos regularmente por parte de algunos colectivos (así, p.ej., investigadores o periodistas), pero no tengo la sensación de que los ciudadanos legos lo usen habitualmente. A mayor abundamiento, es que algunos ni siquiera saben que existe. Según una encuesta realizada por el CIS (estudio 3187-Barómetro para septiembre de 2017) efectuado con una muestra de 2494 encuestas, el 52,5% había oído hablar de la ley de transparencia, frente al 47,3% que no lo había hecho -el porcentaje restante corresponde a no sabe/no contesta-. Sin embargo, solo el 24,9% conocía o había oído hablar del Portal de Transparencia del Estado frente al 75% que no sabía siquiera de su existencia. De los que lo conocían o habían oído hablar de este último, solo el 19,20% lo había consultado o visitado en alguna ocasión, frente al 80,2% que no lo había hecho. De los sujetos que lo conocían o lo habían visitado el 26% lo hizo una vez, el 23,6% de tres a cinco veces, el 19,5% dos veces, el 13% 11 veces o más, el 6,5% de 6 a 10 veces y el 11,4% no lo recordaba. Puede verse en: http://www.cis.es/cis/opencm/ES/1_encuestas/estudios/ver.jsp?estudio=14359 Fecha de la consulta: 10.10.2019. En líneas generales, las cifras relacionadas con el Portal de Transparencia se mantuvieron en 2018 (estudio 3229, octubre/noviembre 2018). Por otra parte, cuando en este último estudio se preguntó si se conocía o se había oído hablar del derecho de acceso a la información pública, el 61,6% contestaron que no y el 38,3 que sí -el resto se incluía en no sabe/no contesta-. Pues bien, de los que habían oído hablar del derecho, solo lo había ejercido un 13,9% (el 85,9% no lo había hecho). Puede verse en: http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Marginales/3220_3239/3229/es3229mar.pdf Fecha de la consulta: 11.11.2020.
93 Aunque en este trabajo se ha realizado una aproximación conceptual a la transparencia (vid. Capítulo II) existen otras interpretaciones del significado que ostenta a los efectos de la ley o, por lo menos, pueden surgir discrepancias acerca de los componentes o parámetros que cada cual entienda que deben rellenar el círculo conceptual que la envuelve. Así, hay profesionales (así, p.ej., Transparencia Internacional) que sostienen -o, por lo menos, eso se deduce de los rankings de "transparencia" que elaboran- que, en la praxis, en la medida en que hay acceso a un conjunto de información pública, hay transparencia.
94 La apreciación de la "transparencia" implica un juicio de valor. En consecuencia, su percepción puede depender de un conjunto de cuestiones como la confianza que el ciudadano tenga depositada en el emisor de la información, de aquello que el ciudadano en cuestión tenga intención de saber realmente cuando solicita una información en concreto o la observe publicada en una página web/sede electrónica determinada, de los conocimientos de los que disponga el sujeto para poder juzgarla, etc.
95 Por citar un caso particular, a otros imagino que sí, pero a mí los presupuestos de un determinado Ministerio no me permiten "ver a través" de ellos. Efectivamente, puedo abrir un Portal de Transparencia y encontrarlos, pero de nada me vale mirarlos. Precisamente porque en este caso "ando a oscuras", puedo ver que se han gastado más en A que en B, pero no estoy en condiciones de valorar ni juzgar nada relacionado con ciertos movimientos presupuestarios. A mayor abundamiento, es que, si me pusieran una ilegalidad delante, por pública y visible que fuera esta, desde luego que yo no la iba a detectar.
96 Aspectos que afectan al personal al servicio del sector público, a los contratos, a los convenios, a las subvenciones, a los presupuestos... distan de ser perfectamente comprensibles por cualquiera.
97 Con carácter general, no se puede afirmar que la información pública que se proporciona es o dista de ser "transparente". Lo que se puede hacer es, a lo sumo, deducir que la información pública parece ser transparente (porque no hay indicios ni sospechas que lleven a concluir lo contrario) o no parece serlo (porque existen indicios y sospechas que conduzcan a concluir que no lo es). Es decir, salvo en casos concretos y ostensibles (p.ej., cuando se puede observar que se han fragmentado los objetos de un contrato para poder suscribir varios menores) la valoración termina siendo fruto de una apreciación subjetiva y, en consecuencia, puede ser discutible.
98 Así, según figura en la MAIN, Galicia (Ley 4/2006, de 30 de junio, de Transparencia y Buenas Prácticas en la Administración Gallega) o las Islas Baleares (Ley 4/2011, de 31 de marzo, de buena administración y buen gobierno de Islas Baleares).
99 Son muchas las ocasiones (piénsese, p.ej., en la motivación de un acto administrativo discrecional) en las que la verdad que debe reflejar una determinada información pública la conocen básicamente aquellos que optan por trasladarla u ocultarla a sus destinatarios. El resto únicamente disponemos de indicios y sospechas que nos incitan, en determinadas circunstancias, a concluir que una determinada información parece o no parece ser honesta.
100 Si bien el análisis que se efectúa en este Capítulo se limita a una parte de la MAIN (en particular, al apartado relativo a la "Oportunidad de la Propuesta") no puede afirmarse precisamente que otras partes de la referida memoria se caractericen por aportar información suficiente y útil (así, p.ej., la memoria económica venía a sostener que no se producirían prácticamente cargas administrativas, que los costes del Portal de Transparencia no se podían llegar a cuantificar...).
101 Véase L. RAMS RAMOS (2008), El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, Madrid: Editorial Reus, p. 73-137.
102 Véanse L. RAMS RAMOS (2013), "La transformación del derecho de acceso en España: de derecho de configuración legal a derecho fundamental", Revista Española de Derecho Administrativo, p. 180-185 y E. GUICHOT REINA (2011), Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo, Sevilla: Editorial Derecho Global, p. 41.
103 Según apuntó E. GUICHOT, Suecia tiene ley de acceso desde 1766, Finlandia desde 1951, Dinamarca y Noruega desde 1970 y los Países Bajos desde 1978. Asimismo, los Estados Unidos aprobaron la Ley de acceso a la información en 1966 y Canadá, Nueva Zelanda y Australia lo hicieron en 1982. E. GUICHOT (2012) "Transparencia en España: Estado de la Cuestión", Revista Tabula, núm. 15, p. 284.
104 E. GUICHOT (2011), Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo...op.cit., p. 41.
105 E. GUICHOT (2011), Transparencia y acceso a la información en el Derecho Europeo...op.cit., p. 41-43.
106 En palabras de S. FERNÁNDEZ RAMOS: "la regulación del derecho contenida en el artículo 37 de la LRJPAC era marcadamente restrictiva y, en ocasiones, ininteligible, aparentemente más preocupada por ofrecer obstáculos y trabas al acceso que en garantizarlo, a lo cual debe añadirse su parquedad en materia de procedimiento y la completa ausencia de garantías". S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ (2014), Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Navarra: Aranzadi, p. 29. No estaba claro cuál era el objeto del derecho (aunque buena parte de la doctrina que se ocupó de la cuestión concluyó que eran los documentos), quiénes eran los sujetos pasivos del mismo, únicamente se permitía el acceso a los documentos contenidos en expedientes terminados, la LRJPAC y la LOPD se encontraban completamente descoordinadas, no existía un procedimiento específico de acceso a la información pública, no había instituciones de tutela especializadas, etc. Los desperfectos de la referida regulación constan de forma meticulosa en S. FERNÁNDEZ RAMOS (1997), El derecho de acceso a los documentos administrativos, Madrid: Marcial Pons.
107 La regulación planteaba múltiples problemas de eficacia. L.A. POMED llegó a afirmar que en el Preámbulo de la LRJPAC se aseguraba que se regulaba el acceso a la información de los archivos y registros, conforme a lo establecido en el art. 105.b) de la CE. "Sin embargo, lo primero que llama la atención al tratar de hallar reflejo en la parte dispositiva de la Ley de este ambicioso propósito es su radical desmentido" (...) "Una lectura atenta del precepto arroja el sorprendente resultado de que la regla general resulta ser justamente la negación del derecho y lo excepcional su hipotético ejercicio". L.A. POMED SÁNCHEZ (1997), "El acceso a los archivos administrativos: el marco jurídico y la práctica administrativa", Revista de Administración Pública, núm. 142, p. 457 y 464.
108 Véanse las monografías de S. FERNÁNDEZ RAMOS (1997), El derecho de acceso a los documentos...op.cit., y L. RAMS RAMOS (2008), El derecho de acceso...op.cit. Asimismo, otros comentarios críticos pueden encontrarse, entre otros muchos, en: I. ÁLVAREZ RICO y M. ÁLVAREZ RICO (1994), "Derecho de acceso a los Archivos y Registros administrativos en la nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común", Revista de Administración Pública, núm. 135, p. 473-494; A. EMBID IRUJO (1994), El ciudadano y la Administración (Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración según la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Madrid: INAP; L.A. POMED SÁNCHEZ (1997), "El acceso a los archivos...op.cit., p. 439-480; J.F. MESTRE DELGADO (1998), El derecho de acceso a archivos y registros administrativos, 2ª ed., Madrid: Civitas; R. PARADA VÁZQUEZ (1998), "Comentarios al artículo 105 de la Constitución Española de 1978", en: L. SÁNCHEZ AGESTA y otros (1998), Comentarios a la Constitución Española de 1978, Tomo VIII (artículos 97 a 112), Madrid: Editoriales de Derecho Reunidas, p. 527-546.
109 E. GUICHOT (2014), "El sentido, el contexto y la tramitación de la ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno", en: E. GUICHOT (coord.), Transparencia, Acceso a la información Pública y Buen Gobierno: Estudio de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Madrid: Tecnos, p. 20.
Asimismo, véanse, p.ej., los trabajos de S. FERNÁNDEZ RAMOS (2008), "Diez anotaciones para una ley española de acceso a la información pública", en: M. SÁNCHEZ DE DIEGO (coord.), El derecho de acceso a la información pública, Madrid: UCM, p. 122-135; E. GUICHOT (2011), "Transparencia y acceso a la Información pública en España: propuestas legislativas", Fundación Alternativas. Disponible en: http://www.falternativas.org/laboratorio/documentos/documentos-de-trabajo/transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica-en-espana-analisis-y-propuestas-legislativas Fecha de la consulta: 10.02.2019; J.L. PIÑAR MAÑAS (2011), "La necesidad de una Ley de Transparencia". En: A. BLASCO ESTEVE (coord.), El Derecho Público de la Crisis Económica. Transparencia y Sector Público. Hacia un nuevo Derecho Administrativo, Madrid: INAP, p. 241-246 o el estudio de octubre de 2008 elaborado por Access Info Europe "Cuando lo público no es público ¿por qué se necesita una ley de acceso a la información pública en España? Informe sobre las solicitudes y casos de seguimiento por Access Info Europe en relación con la legislación española actual y la práctica administrativa en España". Disponible en: http://www.aefp.org.es/NS/Documentos/Coalicion_Pro-Acceso/Coalicion-Pro-Acceso-Cuando-lo-publico-no-es-publico.pdf Fecha de consulta: 16.03.2017.
110 Ya no se trata únicamente de que cuando apareció el Proyecto de Ley de Transparencia años hacía que le llovían críticas al régimen anterior, es que como apuntó S. FERNÁNDEZ RAMOS, con carácter previo a la aprobación de la LT se llegó a transponer al ordenamiento la Directiva 2003/98/CE, de 17 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público por medio de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre la reutilización de la información del sector público. Es decir, se transpuso la directiva sabiendo -o debiendo conocer- que el acceso a la información pública no se encontraba debidamente garantizado, acceso que constituye el presupuesto para activar, en su caso, el régimen de reutilización. S. FERNÁNDEZ RAMOS y J.M. PÉREZ MONGUIÓ (2014), Transparencia, Acceso a la Información...op.cit., p. 31.
111 M. SERRA (2014), "A través del médium. Lo que resta de transparencia", en: M. ALBERGAMO (ed.), La transparencia engaña, Madrid: Editorial Biblioteca Nueva, p. 53.
112 En efecto, a 11.11.2020 el referido Convenio no ha sido firmado ni ratificado por España. Pueden verse los países que lo han firmado, ratificado y en los que ha entrado en vigor en: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/205/signatures?p_auth=m3ojLdxK Fecha de la consulta: 11.11.2020.
Por otra parte, la doctrina académica ha señalado que existen dificultades para que España pueda ratificarlo. Véase, p.ej., M.A. NAVARRO ATIENZA (2013), "La Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos: tres apuntes y un problema", Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 87, p. 323-343.
113 O, si se quiere, quizás se prendería situar a España a un nivel homologable a los países de nuestro entorno, pero el objetivo primario no era ese, sino seguir una moda jurídico-política y ofrecer una buena imagen nacional del Gobierno e internacional del país.
114 El Proyecto de Ley se aprobó el 04/06/2012 y existen modernizaciones prácticamente coincidentes e incluso posteriores a la fecha de aprobación del Proyecto de Ley y a la aprobación de la LT. Así, p.ej., en Italia el Decreto Legislativo 33/2013 de reordenamiento de velar por la obligación de publicidad, transparencia y difusión de la información por parte de la Administración Pública es de marzo de 2013 y, con posterioridad, apareció el Decreto 97/2016 que modifica el acceso a la información previsto en la Ley 241/1990. Asimismo, según señala un estudio del INAP, en Dinamarca la Ley sobre Gobierno abierto vio la luz el 6 de diciembre de 2013. VVAA (2016), Estudio comparado sobre normativa internacional en materia de derecho de acceso a la información pública, Madrid: INAP, p. 16-17.
115 Según indicó E. GUICHOT, en 2012, España era de los pocos países de Europa (junto a Chipre y los micro Estados de Andorra, Mónaco, San Marino y Ciudad del Vaticano) que no poseía una ley de acceso a la información pública. E. GUICHOT (2012), "El proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la información pública y el margen de actuación de las Comunidades Autónomas", Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 84, p. 94.
116 El Reglamento europeo de acceso a los documentos del Consejo y de la Comisión es de 2001, el Tratado de Funcionamiento de la UE de 2007 y el Convenio núm. 205 del Consejo de Europa de 2009. Asimismo, prácticamente todas las leyes de acceso a la información pública de la mayoría de los estados miembros de la UE son anteriores a la española: Irlanda (1997), República Checa (1999), Bulgaria (2000), Estonia (2000), Lituania (2000), Reino Unido (2000), Polonia (2001), Rumanía (2001), Croacia (2003), Eslovenia (2005), Alemania (2006), Malta (2008), Hungría (2011), etc.
117 Estas fueron la Proposición de Ley relativa a la transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, remitida a la Mesa el Congreso de los Diputados por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (GPPC) el 28/06/2011 (IX Legislatura) y la Proposición de Ley de Transparencia y acceso a la información pública, remitida a la Mesa del Congreso de los Diputados por el Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso (GPSC) el 13/12/2011 (X Legislatura). Pueden verse en: BOCG. Congreso de los Diputados, IX Legislatura, Serie B: Proposiciones de Ley, núm. 326-1, de 15 de julio de 2011 y; BOGC. Congreso de los Diputados, X Legislatura, Serie B: Proposiciones de Ley, núm. 10-1, de 27 de diciembre de 2011.
118 Según indican las estadísticas del Congreso de los Diputados, cerca del 90% de las leyes desde la Legislatura Constituyente hasta la X Legislatura tuvieron su origen en un Proyecto de Ley. Puede verse en: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Iniciativas Fecha de la consulta: 10.10.2017.
119 La primera caducó como consecuencia de la disolución de la IX Legislatura y la segunda fue rechazada en la X Legislatura después de su toma en consideración en el Pleno. Pueden verse: BOCG. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Serie D: General, núm. 648, de 18 de octubre de 2011; BOCG. Congreso de los Diputados. X Legislatura. Serie B: Proposiciones de Ley, núm. 10-2, de 13 de marzo de 2012 y; DSCD. Pleno y Diputación Permanente. X Legislatura, núm. 18, de 13 de marzo de 2012.
120 Es francamente discutible que el verdadero objetivo de las Proposiciones que fueron presentadas, tanto la del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (GPPC) en la IX Legislatura (cuando ostentaba la mayoría absoluta el Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso -GPSC-) como la del GPSC en la X Legislatura (cuando ostentaba la mayoría absoluta el GPPC) fuera establecer un nuevo régimen de referencia general de acceso a la información pública. Cuando el GPPC presentó su Proposición de Ley sabía que se estaba agotando la IX Legislatura (en teoría, las elecciones generales se deberían haber celebrado el 8/04/2012, pero el 28/07/2011 se anunció que se anticiparían, por lo que se celebraron el 20/11/2011) y no debía ignorar que otras eran las cuestiones en las que centraría su atención el Gobierno del PSOE. Asimismo, cuando el GPSC presentó una Proposición de Ley en la X Legislatura -cuando ostentaba la mayoría absoluta el GPPC- parece dudoso que su principal objetivo fuera establecer un nuevo régimen de acceso a la información pública. Largo y tendido tiempo tuvo este para aprobar una norma de las características que aquí incumben. Por lo menos, si se atiende a que este ostentó la mayoría parlamentaria en la VIII (2004-2008) y IX Legislatura (2008-2011) en las que incumplió no una, sino dos veces, el compromiso de aprobar una ley de acceso a la información pública previsto en sus programas electorales.
121 Por aquél entonces era muy común que el Gobierno remitiese al Congreso una propuesta normativa -el Proyecto de Ley- que, salvo casos excepcionales, terminaba aprobándose y convirtiéndose en ley. Y ello, porque el grupo parlamentario que había contribuido enérgicamente a investir al presidente del Gobierno ostentaba la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados.
122 Ahora bien, a mi parecer, por razones que casan mejor con la arrogancia política que con la búsqueda del estándar común que en la MAIN se sostiene. Es cierto que la LT supuso un mínimo común denominador en la materia. Sin embargo, no lo es menos que lo relevante no parecía tanto establecer el mencionado mínimo común denominador (en su caso, el Anteproyecto de Ley habría sido más negociado y se habría trasladado a las CCAA para que formulasen observaciones, cosa que, por cierto, no se hizo) como la soberbia política que explica que el Estado, pura y simplemente, no quería ser menos que las autonomías que habían legislado en la materia.
123 A. NIETO (2014), "Interdependencia de las crisis económicas y políticas", Sesión del día 4 de noviembre de 2014 en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.
124 Según el barómetro del CIS de marzo de 2012 (estudio 2935), los encuestados consideraban que el tercer problema de España era, después del paro (83,9%) y la situación económica (49,2%), la clase política y los partidos políticos (18,1%). El estudio puede verse en: http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Marginales/2920_2939/2935/Es2935.pdf. Fecha de la consulta: 19.07.2017.
125 Así, el índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional (donde 10 es la percepción de ausencia de corrupción y 0 la percepción de muy corrupto) indicaba que la percepción de la corrupción era de 6,2 en 2011 y de 6,5 en 2012. Sin embargo, conviene apuntar que la percepción de la corrupción en España nunca ha sido alarmante. Así, en 2010 era de 6,1; en 2009 de 6,1; en 2008 de 6,5; en 2007 de 6,7; en 2006 de 6,8; en 2005 de 7,0; en 2004 de 7,1, en 2003 de 6,9 y en 2002, fecha del primer estudio, de 7,1. Pueden consultarse los estudios en: http://transparencia.org.es/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion/ Fecha de la consulta: 19.07.2017.
126 Un pastor debe cuidar (mejor o peor) a su rebaño y vigilar que no se descarrilen las ovejas que pastan por los prados con la ayuda del labrador. Un Gobierno debe hacer, entre otros asuntos, lo mismo. Tanto el uno como el otro a veces deben realizar cometidos que no son de su agrado, pero en tanto que al cuidado de un colectivo de mamíferos les va el negocio, no tienen otro remedio que hacer ciertos sacrificios. Y así se explica, por lo menos en mi opinión, que en ocasiones se orquesten medidas legislativas que en cierto modo incordian al Gobierno y no son realmente deseadas por este, pero que terminan viendo la luz pública cuando se estiman políticamente convenientes u oportunas. Y ello, porque desde una perspectiva política, en un determinado momento del tiempo, se consideran, entre todos los "males", el mejor remedio disponible para permitir franquear ciertos escollos como buenamente se puede, justificar la responsabilidad que le corresponde y mantenerse en el Poder.
127 Como apuntó A. NIETO, el derecho simbólico consiste en incorporar preceptos a determinadas normas (p.ej., en el Código Penal) o en dictar ciertas normas "con el único fin de dar la sensación de que el Gobierno está haciendo algo para afrontar ciertos comportamientos sociales de rabiosa actualidad y bien aireados por los medios de comunicación". A. NIETO (2007), Crítica de la razón jurídica, Madrid: Editorial Trotta, p. 111.
128 En palabras de A. NIETO: "En el curso de mi larga vida ha rodado una Monarquía despreciada y caído una República odiada. Se han alzado y hundido dos dictaduras personales. Nunca se ha fiado nadie del Estado, de la provincia y del municipio, de los partidos y de los sindicatos. Para el español el Estado ha sido siempre el enemigo y la Administración un patio de explotadores lejanos, corruptos, incompetentes y despiadados. Reconozcamos que en tal punto no se ha producido cambio alguno". A. NIETO (2014), "Interdependencia de las crisis...", op.cit.
129 Conviene apuntar que en este apartado se pretende exponer la voluntad política primaria o los objetivos esenciales que, a mi parecer, perseguía el Gobierno con la regulación (que se traducen, en suma, en satisfacer un conjunto de intereses políticos). Ahora bien, una cosa son las razones que empujaron fundamentalmente la propuesta normativa y otra bien distinta, las consecuencias que ha implicado la existencia del régimen de acceso a la información pública actualmente vigente. Vid. Capítulo XIV.
130 Salvo que el operador jurídico sea imprudente o poco audaz, lógicamente, no va a contabilizar en los presupuestos de un sujeto obligado que este recibe dinero (y en consecuencia, así se financia en parte) por contrabando de tabaco; ni va a indicar que en una institución pública se contrata un empleado en particular porque se trata de un familiar de un alto cargo que desempeña su labor en la referida institución; ni va a motivar un contrato de una corporación municipal indicando que se suscribe con una determinada persona por la poderosa razón de que el sujeto en cuestión es un amigo de la infancia del alcalde. Casos que parecen esperpénticos y que, sin embargo, son completamente reales. El primero se dio en la sede de un partido político en Madrid, el segundo en una Universidad Pública de Andalucía y el tercero en un Ayuntamiento de Cataluña.
131 Y ello porque, como una amplia parte de la actividad pública se desarrollaría, supuestamente, a la "luz del día", teóricamente los servidores públicos se sentirían supervisados, controlados. Y así, la transparencia actuaría como una vacuna preventiva que permitiría reducir las malas prácticas, mejorar la gestión de los recursos públicos y la integridad de las personas que se encuentran a su servicio.
132 En el escenario siguen conviviendo dominantes y dominados (y categorías intermedias) bautizados con otros calificativos más dulces. Sin embargo, puesto que esta cuestión no se quiere admitir sin ambages, la realidad se maquilla o enmascara deliberadamente. A. NIETO (2002), Balada de la Justicia y la Ley, Madrid: Editorial Trotta, p. 52-53.
133 Como apuntó A. NIETO: "Los ajustes de contención del gasto no alcanzaron por igual a todos, dado que mientras que cerraban quirófanos y se eliminaban profesores interinos, los poderosos mantuvieron buena parte de sus privilegios". A. NIETO (2012), El Desgobierno de lo Público Barcelona: Ariel, p. 18-20.
134 Y ello porque mal puede participarse, p.ej., en la elaboración de una propuesta legislativa antes de que esta haga entrada en sede parlamentaria sin que uno pueda leerse previamente el Anteproyecto de Ley. En este sentido, p.ej., la LT estableció el deber de publicar los referidos Anteproyectos de Ley (art. 7.c) y hoy en día, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), regula la participación ciudadana en la elaboración normativa (art. 26.2 LG) y el art. 133 LPAC dispone que antes de elaborar el proyecto de ley o de reglamento, se realizará una consulta pública. No obstante, en el caso del art. 133 LPAC, téngase en cuenta que la STC 55/2018, de 24 de mayo, declaró el precepto contrario al orden constitucional de competencias en los términos dispuestos en su FJ.7, salvo el inciso de su apartado primero y el primer párrafo de su apartado 4.
136 Por citar un ejemplo cercano, hará menos de un año, en un pueblo próximo al mío, abrieron lo que ellos denominaron "procedimiento de participación ciudadana". Los vecinos estaban contentos porque el equipo municipal presuntamente les dejaba elegir en qué se iba a invertir una parte del dinero del presupuesto municipal, ofreciéndoles a tal efecto, tres opciones, a saber: unos aseos públicos, la creación de un cabezudo o el alumbrado de un parque. Dejando al margen que el coste que comporta hacer una u otra cosa era bien distinto, al tratarse de un municipio que cuenta con una población moderada y donde prácticamente todos los residentes habituales se conocen, la propuesta de los aseos públicos era completamente absurda. Dadas las circunstancias, quedaban dos opciones: el cabezudo (que era casualmente un disfraz que se usaría ocasionalmente) o el alumbrado (que sospechosamente sería algo que se podría utilizar todo el año). Finalmente ganó el alumbrado del parque, que se realizó, según el Ayuntamiento, porque "el pueblo había decidido invertir el dinero en el alumbrado de un parque". Sin embargo, lo que hizo el pueblo fue, inconscientemente, avalar una decisión previamente tomada por la alcaldía, que quería alumbrar un parque. O, en su caso, a la Alcaldía le parecía adecuado hacer el muñeco festivo, alumbrar el parque o construir unos aseos públicos y todas estas opciones (que no, p.ej., montar una pista de patinaje) estaban dentro de aquello que el equipo municipal quería o le parecía conveniente hacer con una parte del dinero público que le corresponde gestionar.
137 Ahora bien, que el acceso a la información pública no pueda considerase una suerte de actividad común o habitual, no significa, como se observará con posterioridad, que no se consulten los Portales de Transparencia o se presenten solicitudes de acceso a la información pública. Ya sea con el objetivo de supervisar la acción pública, elaborar un trabajo, interponer un recurso, etc. Vid. Capítulo XIV.
138 El hecho de que salgan a la luz pública algunas conductas socialmente reprobables y hasta legalmente inadmisibles no significa, per se, que los sujetos directamente afectados rectificarán su comportamiento para evitar reproches, que los que infrinjan el marco legal serán castigados o que cuando se detecten hechos torticeros se restaurará la legalidad. Puede que unas u otras cosas sucedan como consecuencia del acceso a la información pública, pero no tienen porque hacerlo. Vid. Capítulo XIV.
139 Vid. A. NIETO (2012), El Desgobierno de lo público, Barcelona: Editorial Ariel, 2ª ed.
140 Quizás por ello, de vez en cuando surgen normas que no dejan de ser "placebos" (así, p.ej., determinados -que no todos- Códigos éticos) o paliativos tímidos (así, p.ej., las normas de "Buen Gobierno") a sabiendas que serán inútiles para combatir ciertos problemas. Menos frecuentemente, surgen fármacos eficaces, bien porque vienen impuestos por la UE o porque no hay más remedio que adoptarlos.
141 Piénsese, p.ej., en el caso de la denominada Amnistía Fiscal. ¿Acaso alguien se puede llegar a creer que un Gobierno rodeado de profesionales puede presentar un texto inconstitucional (así declarado por el TC con posterioridad) sin darse cuenta en su momento de que su contenido no era compatible con la Constitución?

142 Con ello no se pretende anunciar que todas las MAIN se funden en razones oscuras y persigan objetivos cuestionables, sino simplemente advertir de que esa posibilidad existe y que, además, con una frecuencia difícil de determinar, puede darse.
143 Imagínense que nos presentan un Proyecto de Ley fundando en que se pretende satisfacer con él los intereses de una compañía eléctrica y cuyo objetivo no es otro que alguien pueda incorporase al Consejo de Gobierno cuando abandone la carrera política. Podría ser la pura verdad, pero dejando al margen los problemas de compatibilidad con la legalidad que entrañaría la cuestión, no serían pocas las personas que cuando la observasen plasmada en un documento oficial se escandalizarían, cuando no reprocharían la falta de decoro que envuelve el legajo. Es decir, por una parte, se sostiene que la sociedad desea un escenario sincero, pero cuando a esta se le expone la verdad sin camuflajes, lo que observa le parece un descaro intolerable que no debería ser asumido públicamente. De este modo, la transparencia de las MAIN y de los Preámbulos es de muy difícil logro, fundamentalmente porque en ocasiones la realidad es incómoda, tanto desde una perspectiva política como social, así que se opta por enmascararla.
144 Cuestión distinta es que, como se observará en otro Capítulo de este trabajo, en ocasiones se apliquen indebidamente las causas de inadmisión a trámite o los límites al acceso a la información pública, utilizándose como una excusa o un recurso fácil para impedir el acceso a la información pública. Por otra parte, la línea que separa la "opacidad legítima" de la "opacidad ilegítima" en ocasiones se difumina y no siempre es simple de trazar. Vid. Capítulo XII.
145 Vid. Capítulos IV y XII.
146 Aunque, lógicamente, puede generar discrepancias y ser controvertida en la praxis, dado que aquello que para algunos será una aplicación ajustada a la norma para otros distará de serlo. Vid. Capítulos XII y XIII.
147 Vid. Capítulo II.
148 "La ley es, en definitiva, una flecha que indica el rumbo a seguir o la dirección que conduce al destino deseado por el Legislador". Sin embargo, la ley no garantiza que se produzcan inexorablemente los efectos previstos, porque para que los referidos realmente se produzcan es necesaria la concurrencia de otros factores. A. NIETO (2007), Crítica... op.cit., p. 117-120.
149 Es cierto que a mi parecer la propuesta normativa respondió, en primer término, a necesidades políticas. Sin embargo, no lo es menos que ha conllevado la existencia de un régimen de acceso a la información pública. Por ello, es conveniente indicar que, aunque en este Capítulo se pueden llegar a sacar conclusiones parciales, no conviene desprender del mismo que el régimen de acceso a la información pública solo sirve para proteger ciertos intereses (aunque, efectivamente, a veces puede valer para eso) o que la información pública siempre es de mala calidad (aunque, en efecto, en ocasiones puede serlo). Como se observará posteriormente, el régimen de acceso a la información pública también presenta ventajas, dado que en ocasiones puede contribuir al ejercicio de algunos derechos fundamentales y a veces permite revelar irregularidades o conocer cierta información políticamente incómoda. Vid. Capítulo XVI.

ABREVIATURAS:

ABREVIATURAS

AEPD: Agencia Española de Protección de Datos.
AGE: Administración General del Estado.
Art.: Artículo.
CAIP: Comisión para la resolución de reclamaciones en materia de acceso a la información pública de las Islas Baleares.
CCAA: Comunidades Autónomas.
CE: Constitución Española de 1978.
CEPC: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
CGPJ: Consejo General del Poder Judicial.
CIS: Centro de Investigaciones Sociológicas.
CEDH: Convenio para la protección de los Derechos Humanos y las libertades públicas del Consejo de Europa.
Convenio

núm. 205:
Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos públicos de 2009.
CTAR: Consejo de Transparencia de Aragón.
CTBG: Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
CTBGCV: Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana.
CTBGPA: Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Principado de Asturias.
CTC: Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias.
CTCL: Comisión de Transparencia de Castilla y León.
CTGAL: Comisión de Transparencia de Galicia.
CTN: Consejo de Transparencia de Navarra.
CTPDA: Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía.
CTRM: Consejo de Transparencia de la Región de Murcia.
CVIP: Comisión Vasca de Acceso a la Información Pública.
EBEP: Real Decreto Legislativo 3/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.
GAIP: Comisión Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña.
LAIMA: Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, participación y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. TOL962.709
LAE: Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. TOL1.082.406
LBRL: Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. TOL257.564
LCSP: Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. TOL6.414.318
LFPP: Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre Financiación de los Partidos Políticos. TOL1.083.433
LG: Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. TOL254.574
LGP: Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. TOL320.220
LGS: Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. TOL318.687
LGT: Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. TOL327.278
LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa. TOL257.547
LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. TOL255.043
LOPD: Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. TOL11.223
LOPDD: Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los Derechos Digitales. TOL6.933.570
LOPJ: Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. TOL268.267
LOPP: Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de los Partidos Políticos. TOL160.555
LOTC: Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. TOL230.758
LPAC: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común. TOL5.494.102
LPHE: Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. TOL227.904
LRISP: Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del Sector Público. TOL5.197.046
LRJSP: Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. TOL5.494.100
LRJPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. TOL257.544
LSO: Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales. TOL137.780
LT: Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. TOL4.029.419
LT Andalucía: Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía. TOL4.381.341
LT Aragón: Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón. TOL4.802.574
LT Asturias: Ley 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés. TOL6.797.064
LT Canarias: Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública. TOL4.696.417
LT Cantabria: Ley 1/2018, de 21 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública. TOL6.551.667
LT Castilla -

La Mancha:
Ley 4/2016, de 15 de diciembre, de Transparencia y Buen Gobierno de Castilla-La Mancha. TOL5.919.391
LT Castilla

y León:
Ley 3/2015, de 4 de marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León. TOL4.756.271
LT Cataluña: Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. TOL4.584.097
LT Comunidad

de Madrid:
Ley 10/2019, de 10 de abril, de transparencia y de participación ciudadana de la Comunidad de Madrid. TOL7.201.968
LT Comunidad

Valenciana:
Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana. TOL4.799.947
LT Galicia: Ley 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno. TOL5.642.141
LT Murcia: Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. TOL4.571.910
LT Navarra: Ley Foral 5/2018, de 17 de mayo, de la Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. TOL6.605.888
LT La Rioja: Ley 3/2014, de 11 de septiembre, de Transparencia y Buen Gobierno de la Rioja. TOL4.493.991
MAIN: Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
RAE: Real Academia de la Lengua Española.
RGPD: Reglamento (UE) 2016\679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016. TOL5.703.078
ROF: Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. TOL257.546
TRMV: Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores. TOL5.513.077
TS: Tribunal Supremo.
TC: Tribunal Constitucional.
SAN: Sentencia de la Audiencia Nacional.
SAP: Sentencia de la Audiencia Provincial.
SJCCA: Sentencia del Juzgado Central de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
STC: Sentencia del Tribunal Constitucional.
STS: Sentencia del Tribunal Supremo.
STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia.
UE: Unión Europea.
Vid.: Véase

ÍNDICE:

ABREVIATURAS

PRÓLOGO

ALEJANDRO NIETO

Catedrático emérito de la Universidad Complutense de Madrid

I

INTRODUCCIÓN

II

A VUELTAS CON EL "SIGNIFICADO" LEGAL DE LA TRANSPARENCIA

1. LA TRANSPARENCIA: UN TÉRMINO POLIFACÉTICO Y MULTIFUNCIONAL

2. EL SENTIDO QUE PARECE TENER LA TRANSPARENCIA EN LA LEY ESTATAL DE REFERENCIA GENERAL SOBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

2.1. La transparencia se pretende describir mediante el recurso a una analogía

2.2. La transparencia es inseparable de la información pública

2.3. La transparencia es una cualidad que puede asociarse a los sujetos previstos en el ámbito subjetivo de aplicación de la LT cuando se observa información pública de calidad

2.4. Para acceder a la información pública que permita "transparentar" se requiere el uso de instrumentos eficaces

2.5. La transparencia tiene límites: no debe concebirse desde una óptica absolutista ni extremista

2.6. La transparencia desempeña una función presuntamente útil para alcanzar una serie de objetivos relacionados con la mejora cualitativa del estado democrático de derecho

3. SOBRE EL SENTIDO QUE TIENE LA TRANSPARENCIA EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA

4. ¿RÉGIMEN DE TRANSPARENCIA O RÉGIMEN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA?

III

INFORMACIÓN PÚBLICA VERSUS TRANSPARENCIA: EL PORQUÉ Y PARA QUÉ DE LA LEY DE TRANSPARENCIA

1. SOBRE LA PERCEPCIÓN DE LA TRANSPARENCIA

2. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA NO GARANTIZA LA TRANSPARENCIA: ACERCA DE LAS RAZONES Y LOS PROPÓSITOS QUE MOTIVARON LA ELABORACIÓN DE LA LEY

2.1. La versión oficial del gobierno: la motivación formal

2.2. Las razones que en la MAIN se maximizaron, disfrazaron y silenciaron

2.2.1. Consideraciones iniciales

2.2.2. Una cuestión cuya importancia se maximiza en la MAIN: La regulación del acceso a la información pública en la Unión Europea, el Consejo de Europa y sus Estados miembros

2.2.3. Una cuestión que en la MAIN se disfraza: De la pretendida intención de incrementar la calidad democrática a la voluntad de reducir las críticas relacionadas con el déficit democrático

2.2.4. Una cuestión que en la MAIN se silencia: la eficacia práctica de la supervisión de la actividad pública por parte de la ciudadanía

3. ENTRE LA INFORMACIÓN Y LA MANIPULACIÓN

IV

SOBRE EL ÁMBITO SUBJETIVO Y OBJETIVO DE APLICACIÓN DE LA LT

1. REMISIÓN BIBLIOGRÁFICA

2. LOS DISTINTOS NIVELES DE SUJECIÓN A LA LEY

2.1. Consideraciones iniciales

2.2. Los sujetos que se entienden comprendidos en un círculo que conlleva una sujeción directa y máxima (art. 2.1. apartados a, b, c, d, g, h, i LT)

2.3. Los sujetos que se consideran integrados en un círculo que implica una sujeción directa e intermedia (art. 2.1. apartados e, f LT)

2.4. Los sujetos que se entienden incluidos en un círculo que supone una sujeción directa y mínima (art. 3 LT)

2.5. Los sujetos que se consideran comprendidos en un círculo que implica una sujeción mediata o indirecta y mínima (art. 4 LT)

3. LOS DEBERES DE PUBLICIDAD ACTIVA EN LA LT

4. EL PROCEDIMIENTO OFICIAL DE EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y SUS GARANTÍAS

4.1. Consideraciones previas

4.2. Las causas de inadmisión a trámite y los límites sustantivos en la LT

4.2.1. Los limites relacionados con el ámbito subjetivo de aplicación (arts. 2 a 4 LT)

4.2.2. La definición de información pública como causa de inadmisión a trámite (art. 13 LT)

4.2.3. La existencia de regímenes específicos de acceso a la información pública (Disposición adicional primera LT)

4.2.4. Las causas de inadmisión a trámite que figuran en el art. 18 LT

4.2.5. Los límites previstos en los arts. 14 y 15 LT

4.3. El procedimiento de ejercicio del derecho de acceso a la información pública dispuesto en la LT

4.4. Régimen de garantías del derecho de acceso a la información pública

4.4.1. Vías de reclamación

4.4.2. La reclamación potestativa en el ámbito estatal

4.4.3. La reclamación potestativa en el ámbito autonómico

4.5. El procedimiento de acceso a la información pública previsto en la LT como "régimen general" de acceso a la información pública

V

LOS PROBLEMAS DE APLICACIÓN DE LOS DEBERES DE PUBLICIDAD ACTIVA EN LA AGE Y SUS ENTIDADES ADSCRITAS

1. A LOS EFECTOS TEÓRICOS: UN MODELO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA BASADO EN LA DISPERSIÓN DE LA INFORMACIÓN QUE SE DIFUNDE DE OFICIO

2. A LOS EFECTOS PRÁCTICOS: UN MODELO A CABALLO ENTRE LA "CONCENTRACIÓN" Y LA "DISPERSIÓN" DE LA INFORMACIÓN PÚBLICA QUE SE DIFUNDE MOTU PROPRIO

2.1. Acerca del Portal de Transparencia de la Administración General del Estado

2.2. La "transparencia" a la carta: el caso de los sujetos que cumplen los deberes de publicidad activa cómo y en la medida en que les apetece

2.3. La "transparencia" fantasma: el caso de las entidades que carecen de página web propia o que disponen de una página web en la que no figura la información que debe difundirse de oficio

2.4. A propósito de una guía de orientación ciudadana que no guía ni orienta al ciudadano

2.5. La publicidad fragmentada y duplicada de la información sujeta a los deberes de publicidad activa

3. SOBRE LAS ¿(IM)POSIBLES? SOLUCIONES PARA REMEDIAR LOS DESAJUSTES QUE AFECTAN A LA PUBLICIDAD ACTIVA

VI

LA PROLIFERACIÓN DE LEYES AUTONÓMICAS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

1. A PROPÓSITO DE LOS SUJETOS OBLIGADOS A SER "TRANSPARENTES" EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA

1.1. Consideraciones iniciales

1.2. Las normas autonómicas que excluyen de su ámbito subjetivo de aplicación a algunos sujetos incluidos en la legislación estatal: el caso de las entidades que integran la administración local

1.3. Las normas autonómicas que imponen deberes y obligaciones a sujetos que no se encuentran previstos en el ámbito subjetivo de aplicación de la LT

1.3.1. Nuevos sujetos obligados por parte de la legislación autonómica

1.3.2. Breve alusión a la inclusión de los fondos sin personalidad jurídica en la LT de Andalucía: ¿acaso las masas patrimoniales ahora son sujetos obligados?

1.3.3. A propósito de la "transparencia" de los grupos de interés en Cataluña

1.4. Las normas autonómicas que modulan la sujeción dada a ciertos sujetos incluidos en la LT con la voluntad de intensificarla en el ámbito territorial en el que son de aplicación

1.4.1. La intensificación de la sujeción dispuesta en la LT por parte del legislador autonómico: De la sujeción indirecta a la sujeción directa. De la sujeción mínima a la sujeción intermedia. De la sujeción intermedia a la sujeción máxima

1.4.2. La "mutación" de la sujeción impuesta a las Federaciones Deportivas y a los Clubs Deportivos en la legislación autonómica: un caso de descoordinación total con la naturaleza ontológica asumida por la legislación deportiva

1.4.3. La "transparencia" de los Parlamentos autonómicos: ¿un paso adelante?

2. LOS DEBERES DE PUBLICIDAD ACTIVA EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA

2.1. El incremento de los deberes de publicidad activa por mor de la legislación autonómica

2.2. Los Portales de Transparencia de la Administración General de la CCAA y sus entidades instrumentales

2.2.1. Los diversos modelos de difusión de la información que debe ser objeto de publicidad activa establecidos en la legislación autonómica

2.2.2. La opción legal por el modelo desconcentrado de difusión de la información del sector público que en ocasiones concentra alguna información de los entes instrumentales que deberían publicarla por su propia cuenta

2.2.3. La opción legal por el modelo híbrido de difusión de la información

2.2.4. La opción legal por el modelo concentrando de difusión de la información pública que no termina siendo concentrado en la praxis

2.2.5. Las leyes que no dejan resuelta la cuestión y han conllevado más modelos caóticos de difusión de la información

2.3. La impunidad que supone el incumplimiento de los deberes de publicidad activa en el ámbito autonómico

2.4. La eficiencia y la eficacia de la publicidad activa

2.4.1. Consideraciones previas

2.4.2. La eficiencia de la publicidad activa

2.4.3. La eficacia de la publicidad activa

3. LA REGULACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO AUTONÓMICO: ALGUNAS DUDAS DE COMPATIBILIDAD CON LA LEGISLACIÓN BÁSICA

4. SOBRE LA NECESIDAD DE DICTAR NORMAS AUTONÓMICAS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

VII

LAS ENTIDADES QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y SUS ENTES ADSCRITOS

1. LOS PEQUEÑOS MUNICIPIOS Y LAS MANCOMUNIDADES

1.1. El caso de los pequeños municipios

1.2. Breve referencia a las mancomunidades

2. EL AUXILIO A LOS MUNICIPIOS POR PARTE DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES: ¿UNA SOLUCIÓN EFECTIVA?

3. LAS ENTIDADES VINCULADAS O DEPENDIENTES DE LOS MUNICIPIOS: MÁS INCUMPLIMIENTOS IMPUNES

VIII

LA SUJECIÓN A LA LT DE LAS CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO EN SU ACTIVIDAD SUJETA A DERECHO ADMINISTRATIVO

1. CONSIDERACIONES INICIALES

2. ALGUNAS CONSIDERACIONES ACERCA DE LA INFORMACIÓN QUE DEBE SER OBJETO DE PUBLICIDAD MOTU PROPRIO CON ARREGLO A LA LT

2.1. Sobre la guía de transparencia de las corporaciones de derecho público que ofrece el CTBG

2.2. La información institucional y organizativa

2.3. Contratos, convenios, subvenciones y ayudas públicas

2.4. Los presupuestos, las cuentas anuales, los informes de auditoría y las retribuciones de sus máximos responsables

3. UNA PINCELADA ACERCA DE LA INFORMACIÓN QUE PUEDE LLEGAR A SER ACCESIBLE A INSTANCIA DE PARTE

IX

LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES Y DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

1. A PROPÓSITO DE LOS SUJETOS INCLUIDOS EN EL ART. 2.1.F LT

2. SOBRE LA REMISIÓN QUE EFECTÚA LA DISPOSICIÓN ADICIONAL OCTAVA DE LA LT A LOS REGLAMENTOS DE LAS CÁMARAS Y LAS ASAMBLEAS LEGISLATIVAS. ¿ES LA AUTONOMÍA PARLAMENTARIA UNA FORTALEZA INFRANQUEABLE?

3. BREVE REFERENCIA A LA PUBLICIDAD ACTIVA Y AL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA ANTE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES O DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

4. LA POSIBILIDAD DE RECONOCER EL ACCESO A LA INFORMACIÓN RELACIONADA CON LA ACTIVIDAD TÍPICA DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES Y DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

4.1. Sobre el sometimiento a la ley de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional en su actividad sujeta a Derecho Administrativo

4.2. La posibilidad de sujetar a los órganos constitucionales y de relevancia constitucional en su integridad: ventajas e inconvenientes

X

LOS PARTIDOS POLÍTICOS, LAS ORGANIZACIONES SINDICALES, LAS ORGANIZACIONES EMPRESARIALES, LAS ENTIDADES SUBVENCIONADAS Y LOS SUJETOS SOMETIDOS INDIRECTAMENTE A LA LEY

1. SOBRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, LAS ORGANIZACIONES SINDICALES Y EMPRESARIALES Y LAS ENTIDADES SUBVENCIONADAS

1.1. La presencia disfuncional de las entidades privadas en la LT

1.2. Los deberes de publicidad activa de las organizaciones sindicales y empresariales

1.3. Los deberes de publicidad activa de los partidos políticos

1.4. Los deberes de publicidad activa de las entidades privadas subvencionadas

1.5. Una reflexión acerca de la funcionalidad de los deberes de publicidad activa de los sujetos previstos en el art. 3 LT a los efectos de permitir informar al ciudadano y controlar las malas prácticas

2. LA SUJECIÓN INDIRECTA: LOS SUJETOS PRIVADOS QUE EJERCEN POTESTADES ADMINISTRATIVAS O QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS QUE NO SE PUEDEN ENTENDER INCLUIDOS EN LOS ARTS. 2 Y 3 LT

XI

ALGUNAS CUESTIONES RELACIONADAS CON LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

1. SOBRE LA NECESIDAD DE ACREDITAR LA IDENTIDAD Y FIRMAR LA SOLICITUD. ACERCA DE LA INFORMACIÓN NECESARIA PARA QUE SE EFECTÚE LA PRÁCTICA DE LAS NOTIFICACIONES

1.1. Consideraciones iniciales

1.2. La presentación de solicitudes de acceso a la información pública ante las Administraciones Públicas a través de formularios telemáticos y otros soportes que no exigen acreditar la identidad ni firmar la solicitud: ¿un supuesto válido?

2. A PROPÓSITO DEL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA A TODA PERSONA. SOBRE LA MOTIVACIÓN VOLUNTARIA DE LA SOLICITUD

2.1. Acerca del reconocimiento del derecho a "cualquier persona"

2.2. Acerca de la motivación de la solicitud

3. SOBRE LA SUBSANACIÓN DE LA SOLICITUD

XII

LA APLICACIÓN DE LAS CAUSAS DE INADMISIÓN A TRÁMITE Y LOS LÍMITES AL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN EL SECTOR PÚBLICO ESTATAL

1. LA INADMISIÓN A TRÁMITE DE LAS SOLICITUDES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

1.1. Consideraciones iniciales

1.2. Las causas tasadas en el art. 18 LT

1.2.1. La información que se encuentra en curso de elaboración o de publicación general (art. 18.1.a LT)

1.2.2. La información auxiliar o de apoyo (art. 18.1.b LT)

1.2.3. La información que debe ser objeto de reelaboración (art. 18.1.c LT)

1.2.4. Las solicitudes dirigidas a un órgano incompetente cuando se desconozca el órgano competente para resolver (art. 18.1.d LT)

1.2.5. Las solicitudes repetitivas o abusivas (art. 18.1.e LT)

1.3. Otros supuestos de inadmisión a trámite

1.3.1. Consideraciones previas

1.3.2. El objeto de la solicitud no constituye información pública o queda al margen de la LT

1.3.3. No resulta aplicable el régimen general de acceso a la información pública previsto en la LT (Disposición adicional primera LT)

2. ALGUNOS PROBLEMAS OBSERVADOS DURANTE LA TRAMITACIÓN DE LA SOLICITUD: LAS DILACIONES INDEBIDAS Y EL TRÁMITE DE AUDIENCIA

2.1. Consideraciones previas

2.2. El retraso en trasladar la solicitud al órgano competente para resolver

2.3. Los casos en los que se produce la inadmisión a trámite de la solicitud en lugar de su reenvío

2.4. La interpretación de la denominada "regla de autor"

2.5. La audiencia a los terceros afectados

3. LOS LÍMITES SUSTANTIVOS PREVISTOS EN EL ART. 14 LT

3.1. Consideraciones previas

3.2. El criterio interpretativo conjunto de la Presidencia del CTBG y la Dirección de la AEPD

3.3. La seguridad nacional (art. 14.1.a LT) y la defensa (art. 14.1.b LT)

3.4. Las relaciones exteriores (art. 14.1.c LT)

3.5. La seguridad pública (art. 14.1.d LT)

3.6. La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios (art. 14.1.e LT)

3.7. La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva (art. 14.1.f LT)

3.8. Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control (art. 14.1.g LT)

3.9. Los intereses económicos y comerciales (art. 14.1.h LT)

3.10. La política económica y monetaria (art. 14.1.i LT)

3.11. El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial (art. 14.1.j LT)

3.12. La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión (art. 14.1.k LT)

3.13. La protección del medio ambiente (art. 14.1.l LT)

4. LA PROTECCIÓN DE DATOS DE CARÁCTER PERSONAL (ART. 15 LT)

4.1. Los Criterios Interpretativos de la Presidencia del CTBG y el Director de la AEPD

4.1.1. El Criterio Interpretativo 1/2015, de 24 de junio, relativo al acceso a las RPT y las retribuciones

4.1.2. El Criterio Interpretativo 4/2015, de 23 de julio, acerca de la publicidad de los datos del DNI y la firma manuscrita

4.1.3. El Criterio Interpretativo 2/2016, de 5 de julio, acerca de la información relativa a las agendas de los responsables públicos

4.2. La aplicación del art. 15 LT

XIII

LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y LA FORMALIZACIÓN DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN EN LA AGE Y SUS ENTIDADES ADSCRITAS. BREVE REFERENCIA AL CTBG

1. LA RESOLUCION EXPRESA

1.1. Consideraciones iniciales

1.2. El plazo para dictar y notificar resolución expresa

1.3. La motivación de la resolución

1.4. El sentido de la resolución

1.4.1. Los datos engañosos que ofrece el Portal de Transparencia de la AGE y la tasa de reclamación

1.4.2. Acerca de la discrecionalidad de la que puede disponer el órgano encargado de resolver

2. LA DENEGACIÓN POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

3. LA FORMALIZACIÓN DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN Y EL PAGO DE TASAS

3.1. La formalización del acceso a la información

3.2. El pago de tasas para acceder a la información solicitada

4. ALGUNAS CONSIDERACIONES EN TORNO AL CTBG

4.1. Consideraciones previas

4.2. A propósito de la designación del Presidente, la composición del CTBG y las funciones que tiene asignadas

4.3. Algunas cuestiones relacionadas con el procedimiento de reclamación

4.3.1. Algunas cuestiones relacionadas con la admisión a trámite de la reclamación

4.3.2. Algunas cuestiones relacionadas con la tramitación de la reclamación

4.3.3. Algunas cuestiones relacionadas con la finalización del procedimiento y la formalización del acceso a la información

XIV

REFLEXIÓN FINAL

1. LA APUESTA POR LA DEROGACIÓN DE LA PUBLICIDAD ACTIVA

2. LA REGULACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA: LA POSIBILIDAD DE REALIZAR ALGUNAS MEJORAS Y LA IMPOSIBILIDAD DE SOLVENTAR TODOS LOS PROBLEMAS PRÁCTICOS

3. LA CONTROVERTIDA UTILIDAD DE LA INFORMACIÓN PÚBLICA

BIBLIOGRAFÍA