Doctrina

Título: La impugnación indirecta en el recurso contencioso-administrativo
Fecha: 29/04/2021
Coordinadores: Diego Luis Luque Hurtado
Voces sustantivas: In aeternum, Nulidad de pleno derecho, Deuda tributaria, Relación causal, Embargo, Exacción, Interés legítimo, Licitadores, Lotes, Unión temporal de empresas, Valor de mercado
Voces procesales: Prueba


TEXTO:

Diego Luis Luque Hurtado
Abogado y profesor universitario


La impugnación indirecta en el recurso contencioso-administrativo

En los últimos tiempos, la Sala Tercera del Tribunal Supremo ha reavivado el interés por la interpretación de los límites del artículo 26 de la LJCA al plantear la impugnación indirecta de disposiciones de carácter general.
Para muchos, quizá, estos últimos pronunciamientos puedan considerarse redundantes en tanto en cuanto el Alto Tribunal ya había dictado, hace años, resoluciones en algunos supuestos similares. Sin embargo, la práctica ha puesto de relieve que, a día de hoy, aún existen órganos judiciales que rechazan a limine entrar en el análisis de impugnaciones indirectas por entender que los vicios de los que pueda adolecer la disposición de carácter general no pueden ser analizados con ocasión de recursos frente a sus actos de aplicación.
Vamos a tratar sucintamente a continuación un par de sentencias de interés sobre la materia.
I. Respecto de la impugnación indirecta de ordenanzas sobre tasas municipales

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado la Sentencia 1468/2020, de 6 de noviembre (TOL8.209.129), en la que aborda esta cuestión con ocasión de la impugnación indirecta de una ordenanza sobre una tasa municipal articulada a través de una serie de liquidaciones dictadas a su amparo.
Así, partimos de la premisa de que es doctrina consolidada que, al amparo del artículo 26 de la LJCA, no es posible mantener abierta sine die la vía de impugnación frente a disposiciones de carácter general por defectos formales o de procedimiento, toda vez que estos argumentos son propios de un recurso contencioso-administrativo directo frente a aquéllas.
Sentado lo anterior, con ocasión de lo señalado en pronunciamientos anteriores, la Sentencia recuerda el criterio seguido por la Sala cuando los vicios se refieren al informe técnico-económico que debe acompañar a la correspondiente ordenanza reguladora de la tasa:

«Todo lo anterior ha llevado a la conclusión, recogida en numerosísimas sentencias dictadas por el Tribunal Supremo, por todas las de 7 de marzo de 2012, rec. cas. 1683/2008 y 709/2010, en las que se dijo que "Sobre la importancia del estudio económico financiero ha tenido ocasión de pronunciarse la Sala, habiendo declarado que la ausencia formal del documento así como la insuficiente justificación de los valores de mercado de referencia que justifique el importe de la exacción supone un vicio de nulidad que afecta tanto a la propia Ordenanza como a las liquidaciones giradas en su aplicación (sentencias, entre otras, de 19 de Octubre de 1999, 11 de Noviembre de 1999 y 8 de Marzo de 2002 y 9 de Julio de 2009)".»

En este sentido, la Sala insiste en la relevancia de tales informes técnico-económicos, pero remarca que cuando se trate de impugnación indirecta de disposiciones de carácter general, no basta con: «...alegar, sin más, la omisión o la insuficiencia de los informes técnico económicos a que se refiere el artículo 25 del TRLHL en la elaboración de la Ordenanza, por tratarse de un vicio formal del procedimiento y, como tal, no susceptible de alegación en la impugnación indirecta de una disposición general...». En efecto, para poder articular adecuadamente la posibilidad que ofrece el artículo 26 de la LJCA es preceptivo que en la alegación se cuestione: «...uno de los elementos esenciales conformador de la tasa, imprescindible para la determinación de la deuda tributaria, en tanto que en los informes técnicos debe contenerse los criterios determinantes de la fijación de dichos elementos o características definitorias de la tasa, correspondiéndole la prueba de la insuficiencia a quien impugna la liquidación.»

En resumen, es carga de la parte recurrente, en casos como el expuesto,cumplir con lo siguiente:

- determinar y acreditar el elemento legal que resulta vulnerado y que es definitorio de la invalidez del acto directamente impugnado;

- determinar y acreditar la concreta ilegalidad que se atribuye a la ordenanza fiscal; y,

- determinar y acreditar la relación causal existente entre esta imputación y el carácter contrario a derecho del acto de aplicación.
II. Respecto de la impugnación indirecta de los pliegos de contratación

En este caso, en relación con la impugnación indirecta de los pliegos en materia de contratos del sector público, traemos al análisis la más reciente Sentencia 438/2021, de 23 de marzo (TOL8.381.836) , de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.
Aquí nos encontramos ante un supuesto en el quea una unión temporal de empresas adjudicataria se le exige acreditar su solvencia conforme a los términos de los Pliegos de Condiciones Administrativas Particulares, más concretamente: «haber prestado servicios análogos, a un solo destinatario y por un importe anual similar al de los lotes sometidos a licitación». Sin embargo, llegado este momento, la adjudicataria entiende que tal requisito no es conforme a derecho y no le da cumplimiento, por lo que es retirada de la licitación y por ello impugna tal acuerdo, así como indirectamente los mencionados pliegos.
Entrados en materia, la Sentencia se muestra particularmente clara y concisa en cuanto a si cabe impugnar indirectamente los pliegos de contratación y con qué límites. A este respecto, la Sala sostiene cuanto sigue:

«Cabe excepcionalmente la impugnación indirecta de los pliegos rectores de la licitación, consentidos por no haberse impugnado directamente. Para ello deben probarse o las circunstancias a las que se refiere la jurisprudencia del TJUE o que incurren en motivos de nulidad de pleno Derecho, motivos que se aprecian de forma excepcional y restrictiva.»

De este modo, la Sala Tercera del Tribunal Supremo clarifica situaciones como la planteada en este caso y admite la posibilidad de impugnar indirectamente los pliegos, con carácter excepcional, (i) cuando su contenido resulte absolutamente oscuro e incomprensible, incluso, para un licitador informado y diligente;(ii) así como cuando éstos incurran en algún vicio que determine su nulidad de pleno derecho conforme a lo dispuesto en el artículo 47 de la LPCAP.
Asimismo, la Sentencia aclara que el propio adjudicatario también dispone de la posibilidad de articular esta impugnación en la medida en que tenga algún interés legítimo que pueda verse afectado, en otro caso, quedaría indefenso y vulnerado el artículo 24 de la Constitución.
III. Conclusión

En definitiva, aun cuando ya existieran otras sentencias que, en mayor o menor medida, abordaran estas cuestiones, las ya referidas servirán para aportar luz y remachar la siempre discutida interpretación del artículo 26 de la LJCA en los supuestos objeto de estudio.
Tal precepto, a mi humilde entender, si bien no puede extender in aeternum la posibilidad de impugnar disposiciones de carácter general, por vicios formales de tramitación, por ejemplo; sí que debe ser un mecanismo procesal para depurar el ordenamiento jurídico de aquéllas que adolezcan de vicios de nulidad de pleno derecho, aun cuando éstos tengan que ser interpretados de un modo restrictivo y excepcional.