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Título: El diálogo judicial internacional en la protección de los derechos fundamentales
Fecha: 02/2019

Número epígrafe: 2
Título epígrafe: Capítulo 2. El diálogo judicial entre el TJUE y los tribunales nacionales

TEXTO:

PARTE II
EL DIÁLOGO JUDICIAL ENTRE EL TJUE Y LOS TRIBUNALES NACIONALES


PONENCIAS

Preferencia aplicativa y diálogo judicial: ¿contradictio in terminis?

Cristina Izquierdo Sans1

Profesora Titular de Derecho Internacional Público de la UAM

Exletrada del Tribunal Constitucional

I. INTRODUCCIÓN

El diálogo judicial entre el TJUE y los tribunales nacionales fue el objeto de la ponencia que me fue encargada en el Seminario sobre el Diálogo judicial internacional en la protección de los derechos humanos, que se celebró en Salamanca el 27 y 28 de noviembre de 2017. De nuevo ante el triángulo institucional que en Europa tiene atribuida la función de garantizar el respeto a los derechos fundamentales --tribunales nacionales, TEDH y TJUE--. Estas tres instancias judiciales procuran convivir en el equilibrio entre el mutuo respeto y el firme y sostenido ejercicio de las competencias que cada uno de ellos tiene atribuida, generándose --no sin detractores--, la expresión diálogo judicial para hacer referencia a tan debatidas relaciones2. Aunque se trata de relaciones complejas, el paso del tiempo está cumpliendo su función y hoy ya están identificadas muchas de las claves de relación entre ellos, siendo tales claves --precisamente--, el objeto del presente estudio.
La existencia de un verdadero diálogo judicial entre el TJUE y los tribunales nacionales está cuestionada, sobre todo, porque se encuentra inevitablemente determinada por el parámetro que impone el sistema normativo de la Unión, a saber, un régimen de preferencia aplicativa o la primacía del DUE. En realidad, el régimen de preferencia aplicativa puede predicarse de cualquier sistema normativo que forme parte del ordenamiento jurídico de un Estado pero que tenga un origen extra estatal, pues también puede afirmarse la preferencia aplicativa del CEDH y de la jurisprudencia del TEDH. A lo largo de las páginas que siguen intentaremos determinar, no solo las mencionadas claves de relación entre los tribunales nacionales y el TJUE, sino, igualmente esclarecer si se deriva de esas claves la existencia de un diálogo real, válido como tal, entendiendo por este una exposición alternativa de ideas en aras a alcanzar un consenso relativo al contenido y alcance de los derechos fundamentales. Quizás la preferencia aplicativa no excluya ni impida la existencia de un diálogo pues, teniendo en cuenta que el contenido y alcance de un derecho fundamental puede dar lugar a resultados muy dispares, la primacía será solo uno de los elementos del marco en el que el diálogo se desarrolla3 y más, después de la previsible no adhesión de la UE al CEDH4.
II. LAS VARIABLES EN LA RELACIÓN ENTRE EL TJUE Y LOS TRIBUNALES NACIONALES

J. L. Requejo5 afirma acertadamente que el Derecho de la Unión Europea es un sistema normativo creado a partir de una norma constitutiva propia que se integra en un conjunto normativo de cuya norma primera no recibe la condición de su existencia --su validez--, sino su condición de sistema aplicable en un territorio determinado. Así, expresa la realidad de que la Constitución española --o cualquiera que sea la norma fundamental de un Estado miembro-- determina la aplicabilidad del sistema normativo de la Unión en el territorio nacional de cada Estado, pero el origen de la validez de las normas de la Unión se encuentra en los Tratados constitutivos. La importancia de esta afirmación reside en que, inevitablemente, también esas normas constitutivas propias que le han dado la condición de ser al sistema normativo de la Unión, son las que van a disponer el modo en que esas normas deban aplicarse en el territorio de cada Estado miembro. Es decir, el régimen de aplicación en el territorio de los Estados miembros del Derecho de la Unión viene determinado en el propio Derecho de la Unión Europea6, que declara --como es sabido-- el principio de aplicación preferente de sus propias normas o, la primacía del Derecho de la Unión.
No obstante la aplicación preferente admitida, no debemos olvidar que también se deriva de lo expuesto la inexistencia de una relación de jerarquía entre la pluralidad de jurisdicciones que se generan en un ordenamiento donde conviven distintos sistemas normativos. Como hemos explicado, no existe jerarquía porque no existe entre ellos relación subordinada de validez7. Pero la inexistencia de una relación de jerarquía convive con la cuestión prejudicial, denominada piedra angular del sistema de la Unión, a la que el juez nacional puede verse obligado --aunque no siempre-- cuando se encuentre con una dificultad de interpretación o de validez de la norma europea que debe aplicar. Es así como, de manera inevitable, la cuestión prejudicial nos devuelve --de nuevo-- a un presunto diálogo. Y digo presunto porque, en realidad, el órgano judicial nacional a través de la cuestión prejudicial de interpretación plantea, en la mayoría de los casos, un control de la actividad normativa de los Estados miembros, como fruto de una dinámica prejudicial en la que un tribunal nacional solicita la interpretación de la norma de la Unión porque, algo en su derecho nacional, le impide aplicar correctamente la norma europea8. El órgano judicial nacional expone sus ideas al TJUE, pero ello no genera comentarios sobre las mismas por ambas partes de forma alternativa y no existe la intención de llegar a un acuerdo entre las partes, sino que el TJUE dicta la solución de forma unilateral y si bien se cuida de articular su respuesta como una cuestión de interpretación, es claro que formula un juicio sobre la legalidad de la norma nacional cuestionada.
Pero la aplicación de lo expuesto al ámbito de los derechos fundamentales tiene alguna peculiaridad más. Tras el Tratado de Lisboa, el artículo 6 del TUE en su apartado 1 afirma que «la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados». El mismo art. 6 TUE dispone que «las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados» adelantando así lo que después explicita el art. 51 de la propia Carta9: solo se trata de un compromiso de respeto de los derechos fundamentales en el ejercicio de las competencias normativas atribuidas a la Unión en otros ámbitos, pero no existe transferencia de competencias en esta materia10. Partiendo de esta carencia de competencia, el art. 6 en su último párrafo remite a los arts. 52 y 53 de la Carta para determinar los criterios de interpretación y aplicación de la Carta11 por parte del TJUE.
Por su parte, el artículo 5212 arranca con un mensaje que pretende ser tranquilizador: la Unión Europea declara que en su proceso normativo va a incidir en los derechos fundamentales, pero asegura que ello no va a tener un efecto limitador de los contenidos sustantivos de los mismos, salvo que sea imprescindible para el interés general, casos en los cuales cualquier limitación será establecida por ley. El artículo 53 de la Carta es especialmente expresivo en esta misma línea al afirmar que, en relación con el nivel de protección «Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional y los convenios internacionales de los que son parte la Unión o todos los Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como por las constituciones de los Estados miembros»13.
Declarado su compromiso de no limitación de los derechos fundamentales por parte de las Instituciones comunitarias, la Carta enumera cuales van a ser los criterios interpretativos que utilizará para dar contenido a los derechos fundamentales y las menciones no producen sorpresa alguna: la suma del CEDH, las tradiciones constitucionales de los Estados miembros y las explicaciones que fueron aprobadas en la elaboración de la Carta de Niza. No obstante, el apartado 3 del art. 52 advierte que el sentido y el alcance de los derechos fundamentales de la Carta podrán ser superiores a los que les confiera el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Por lo demás, el Tratado de Lisboa incorporó un nuevo art. 4 del TUE que declara el respeto de la Unión a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de los Estados miembros14 y, como por todos es sabido, incorpora en su art. 6 un compromiso de adhesión al CEDH15. Ninguno elemento es sorprendente, pero todo ellos ponen de manifiesto una implicación de la Unión con los pilares de los Estados miembros en materia de derechos fundamentales, a saber, sus propias Constituciones, el CEDH y el TEDH.
En este contexto no podemos dejar de introducir la variable del artículo 10.216 de la Constitución española, pues obliga a que los jueces nacionales a incorporar en el ordenamiento español las normas internacionales que garantizan los derechos humanos y, lo que es más relevante, la jurisprudencia de los tribunales protectores de esas normas. Es importante aquí señalar el relevante papel que adquiere el juez nacional, pues el TJUE dictará jurisprudencia en la mayoría de las ocasiones a instancias de los tribunales nacionales --a través de la cuestión prejudicial-- y será el juez nacional el que deberá afrontar a la contradicción normativa y el que, en el ámbito del Derecho de la Unión, es garante de su aplicación eficaz frente a las normas nacionales17. En esa dirección, el Tribunal Constitucional español ya ha aceptado que el Derecho de la Unión debe ser uno de los elementos que forme el canon de constitucionalidad18. En conclusión, el artículo 10.2 CE pone de manifiesto que, en el ámbito de los derechos fundamentales, los órganos judiciales nacionales son encargados de unificar los contenidos de los diversos enunciados normativos y la configuración constitucional de los derechos operará como un sistema de objetivos, principios y límites, que proporcionan una orientación de la aplicación normativa tanto desde una perspectiva negativa como positiva19. De nuevo, en palabras de J. L. Requejo, habrá que aplicarse a la búsqueda de la armonía, para articular el funcionamiento de las diferentes jurisdicciones alrededor de un denominador común o, lo que es lo mismo, un ius commune en materia de derechos fundamentales.
En definitiva, Tribunal de Justicia y tribunales nacionales articulan su relación sobre la base de un régimen de aplicación preferente del DUE que es admitido por el orden interno. No obstante este punto de partida y en el concreto ámbito de los derechos fundamentales, la relación se torna mucho más compleja en la medida en que: 1) la convivencia de ambos sistemas normativos se lleva a cabo con cúspides judiciales entre las que no existe relación de jerarquía y en las que la dinámica que ha arrastrado la cuestión prejudicial permite al TJUE ejercer un control de la actividad normativa de los Estados miembros, aunque eso sí, siempre a instancias de los tribunales nacionales vía cuestión prejudicial; 2) en materia de derechos fundamentales, las competencias de la UE son muy escasas y su acción respecto de ellos pivota en torno a tres compromisos: compromiso de respeto en su acción normativa, compromiso de no limitación de derechos salvo interés general y compromiso de interpretación conforme a los pilares de los Estados miembros en tal materia (constituciones, CEDH y TEDH); y 3) A partir del cumplimiento de sus compromisos --por parte de la UE y del TJUE--, el juez nacional retoma el principio de aplicación preferente y, en España, el artículo 10.2 CE y adquiere un papel protagonista en aras de unificar e integrar los contenidos de los diversos enunciados normativos en materia de derechos fundamentales. A esto se denomina diálogo judicial europeo, que veremos en acción en los siguientes epígrafes. Los ámbitos materiales que se analizan son algunos en los que se perciben discrepancias en el contenido y alcance del derecho y en los que tales discrepancias han dado lugar a sentencia relevantes de TJUE.
III. EL DIÁLOGO EN ACCIÓN

1. La prohibición del bis in idem

Como advierte M. Pérez Manzano, la prohibición de incurrir en bis in idem ha alcanzado una amplia protección en el marco de convenios internacionales y constituciones estatales. Sin embargo, ello no obsta para que más allá del acuerdo esencial del reconocimiento del derecho fundamental al ciudadano, se perciban profundas discrepancias en el contenido y alcance del derecho20 y ello se ha puesto de manifiesto de forma muy especial en la jurisprudencia del TJUE. Este derecho fundamental adquirió muy pronto protagonismo en el seno de la Unión y no fue cuestionada su incorporación en el art. 50 de la CDFUE. Punto de partida de las discrepancias es la admisión por el TJUE y el TEDH de una concepción amplia del ius puniendi, comprensiva de toda sanción impuesta por el Estado, que incluye, por tanto, las sanciones administrativas y las penales21. Es importante señalar, que esa concepción amplia del ius puniendi iba a chocar con muchas legislaciones nacionales europeas, en la medida en que estas últimas disponían con mucha frecuencia una doble sanción administrativa y penal en la lucha contra el fraude fiscal22.
Con su sentencia de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson23, el TJUE marcó la línea que habían de seguir los órganos jurisdiccionales nacionales sobre el derecho de una persona a no ser juzgada dos veces por un mismo incumplimiento de la obligación de pagar el IVA. Lo hizo incorporando soluciones desarrolladas por el TEDH, pero la aplicación de la respuesta dada en aquella sentencia no estuvo exenta de críticas. El asunto Akerberg hacía referencia a una medida nacional de ejecución del ordenamiento de la Unión en Suecia, en el que el órgano judicial nacional se preguntaba si el principio del non bis in idem era aplicable ante la doble sustanciación de procedimientos sancionador y de condena24, por una infracción fiscal grave en materia de IVA. El TJ se planteaba si el principio non bis in idem establecido en el artículo 50 de la Carta se oponía a que el ordenamiento nacional de un Estado miembro entablara una acción penal por infracción fiscal contra una persona a la que ya se le ha impuesto un recargo fiscal por los mismos hechos de declaración falsa. Contra lo resuelto en el asunto Melloni que veremos más despacio en el epígrafe siguiente, el TJ no marca el nivel de protección del derecho fundamental en juego y deja un margen de actuación al Estado. Declara que el artículo 50 de la Carta no se opone a que el Estado miembro imponga, por los mismos hechos de incumplimiento de obligaciones declarativas en el ámbito del IVA, una combinación de recargos fiscales y sanciones penales, pues se trata de medidas para garantizar la percepción de todos los ingresos procedentes del IVA y, de este modo, proteger los intereses financieros de la Unión. En este contexto, el TJ afirma que los Estados miembros disponen de libertad de elección de las sanciones aplicables y dichas sanciones puede ser sanciones administrativas, sanciones penales o, una combinación de ambas. Para el TJ, solo cuando la sanción fiscal tenga carácter penal y no pueda ser objeto de recurso podrá considerarse que el artículo 50 de la Carta se opone a una acción penal por los mismos hechos contra la misma persona. En definitiva, que son los Estados los que tienen que elegir los medios para las sanciones aplicables en aras de la protección de los intereses financieros de la Unión y que, en esa elección de medios, no están limitados por principio non bis in idem, consagrado en artículo 50 de la Carta, salvo que la sanción fiscal tenga carácter penal y no pueda ser objeto de recurso. Lo relevante de esta afirmación y por lo que más críticas recibió el TJUE, es que el Tribunal reenvía al órgano judicial nacional la determinación de si el procedimiento sancionador de la legislación sueca tiene o no carácter penal25, si bien aclara que debe hacerlo conforme con tres criterios, los cuales son perfectamente identificables con los criterios Engel, con origen en el TEDH26. Claro ejemplo, por tanto, de una armonización escasamente intensa en la UE en la que serán los Estados miembros los que determinen el estándar de protección del principio de non bis in idem en los ordenamientos nacionales en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/112, sobre el IVA y del artículo 325 TFUE. El TJUE conformaba así un margen de actuación para los tribunales nacionales europeos que se ha entendido a veces excesivo27.
La determinación del contenido de la prohibición del bis in idem resurge de forma abrupta en tres sentencias dictadas el 20 de marzo de 2018 del TJUE, que tienen por objeto la interpretación del artículo 50 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en relación con el artículo 4 del Protocolo 7 al Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Los tres asuntos son decisiones prejudiciales que se presentan en el contexto de un proceso penal. El primero de ellos es el asunto Luca Menci28, relativo a infracciones en materia de Impuesto sobre el Valor Añadido; el segundo es el asunto Puma y Zecca29, relativo a la legalidad de las sanciones administrativas pecuniarias impuestas en razón de operaciones con información privilegiada y el tercero de ellos, es el asunto Real Estate30 que afectaba a la legalidad de una sanción administrativa pecuniaria que se impuso a la empresa demandante en el proceso principal en razón de infracciones de la normativa sobre manipulación de mercado. El órgano remitente en el primero de los supuestos es el Tribunal de Bérgamo, que pregunta si se opone el artículo 50 de la Carta, interpretado a la luz del artículo 4 del Protocolo número 7 al CEDH y de la jurisprudencia del TEDH, la posibilidad de tramitar un proceso penal, que tenga por objeto unos hechos de impago del IVA, por los cuales ya se ha impuesto a la persona imputada una sanción administrativa irrevocable. El órgano remitente de los otros dos casos es el Tribunal Supremo de casación, en Italia. En el asunto Real Estate, el órgano judicial remitente pregunta al Tribunal de Justicia si lo dispuesto en el artículo 50 de la Carta, interpretado a la luz del artículo 4 del Protocolo 7, se oponía a la posibilidad de tramitar un procedimiento administrativo, que tenga por objeto una conducta ilícita de manipulación del mercado, por la que ya se ha impuesto a la misma persona una condena penal irrevocable. En realidad, podemos observar que se trata de una cuestión inversa a la que se plantea en el asunto Luca Menci, con la peculiaridad de que, en este último, era la sanción administrativa la que ya había recaído y lo que se pretendía era tramitar un proceso penal, mientras que en el asunto Real Estate ya existe una condena penal irrevocable y lo que se pretende es tramitar un procedimiento administrativo sancionador. Finalmente, en el tercero de los asuntos mencionado, asunto Puma y Zecca, el órgano judicial remitente de la cuestión prejudicial pregunta el Tribunal de Justicia si el artículo 50 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que la declaración firme de la inexistencia de una conducta constitutiva de infracción penal tiene --de acuerdo con la jurisprudencia del TEDH--, efecto preclusivo con respecto a la apertura de un procedimiento posterior, por los mismos hechos, dirigido a la imposición de sanciones administrativas que tienen carácter penal.
Lo primero que llama la atención de los asuntos mencionados es la conexión que hacen los órganos judiciales de la interpretación del art. 50 de la Carta con el art. 4 del Protocolo 7 al CEDH. En este contexto resultan muy clarificadoras las conclusiones del Abogado General, M. Campos31, en el asunto Luca Menci, en las que explica que la proliferación de normas de derecho administrativo sancionador de carácter represivo en los ordenamientos nacionales había provocado un giro importante en la jurisprudencia del TEDH, que tenía a los órganos judiciales nacionales inquietos y algo confusos, pues se había restringido de manera notable el ámbito de aplicación de la prohibición del bis in idem. El Abogado General estaba en desacuerdo con la nueva jurisprudencia del TEDH y proponía al TJUE mantener su propia jurisprudencia, en la medida en que establecía una protección más elevada del principio ne bis in idem y con fundamento en la autonomía del TJUE32.
En efecto, el TEDH, en su sentencia de 15 de noviembre de 2016, A y B c. Noruega, se cuestiona su doctrina sobre la imposibilidad de acumular sanciones administrativas y penales si las primeras tenían carácter penal, lo que se determinaba conforme a los ya clásicos criterios Engel. El TEDH reafirma la utilización exclusiva de los criterios Engels33, pero también admitió la realidad de que, al aplicar estos criterios a sanciones fiscales acumuladas con sanciones penales, en la mayoría de las ocasiones las sanciones administrativas tienen «carácter penal», en el sentido de los artículos 6 y 7 del CEDH y, por extensión, del artículo 4 de su Protocolo n.º 7. Así las cosas, el TEDH reconoce que la vis expansiva de esa jurisprudencia ha estado favoreciendo la protección de los particulares frente al poder represivo de las autoridades nacionales y, para evitar tales efectos, el TEDH en la sentencia A y B c. Noruega acepta que, en presencia de sanciones formalmente administrativas que tengan carácter penal, el artículo 4 del Protocolo n.º 7 no se viola por la acumulación de procedimientos penales y administrativos sancionadores, siempre que haya un vínculo material y temporal suficientemente estrecho entre ellos34. Si el Estado prueba que estos procedimientos tienen esa vinculación temporal y material, no existirá repetición de procedimientos o de penas. Esta jurisprudencia restrictiva de la prohibición del bis in idem es reiterada en la STEDH de 18 de mayo de 201735.
Y este cambio jurisprudencial operado por el TEDH fue el que planteó un importante desafío al Tribunal de Justicia, que debía decidir si adoptaba esta nueva orientación, más restrictiva de la prohibición bis in idem, o si mantenía un nivel de protección mayor. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea aprovecha los tres casos mencionados para sentar jurisprudencia en la materia. Avanzando en las conclusiones, podemos afirmar que el Tribunal de Justicia falla declarando: 1) el artículo 50 de la Carta se opone a que se abra un procedimiento administrativo de carácter penal contra una persona que ya ha tenido una condena penal por los mismos hechos; 2) no obstante, en sentido contrario, el Tribunal de Justicia declara en el asunto Luca Menci, que sí cabe la apertura de un proceso penal que se inicia cuándo se ha concluido un procedimiento administrativo que tenía carácter penal, si puede probarse la existencia de un interés general que justifique la limitación del derecho fundamental al ne bis in idem; y 3) la tercera conclusión que se puede extraer de estos tres asuntos es que la obligación de los Estados miembros de establecer sanciones administrativas efectivas, proporcionadas y disuasorias, no puede llevar a descartar la fuerza de cosa juzgada que una sentencia penal absolutoria reviste, de forma que no podrá continuar un procedimiento administrativo sancionador que tiene por objeto los mismos hechos que una sentencia penal ha considerado no probados. En definitiva, los efectos de cosa juzgada recaerán también sobre el procedimiento administrativo sancionador que, en el asunto Puma y Zecca, estaba abierto por los mismos hechos.
En relación con la cuestión más relevante a efectos de nuestro objeto de estudio --la existencia de un diálogo entre los tribunales europeos en materia de derechos fundamentales--, estas tres sentencias resultan muy enriquecedoras. Más allá de que quede asentada y aclarada la doctrina en relación con la prohibición del bis in idem, la importancia de estas tres sentencias desde la perspectiva del diálogo judicial se concreta en varias cuestiones: 1) los órganos judiciales nacionales han iniciado, a través de la cuestión prejudicial, una relación con el TJUE en la que la jurisprudencia del TEDH está cada vez más presente, lo que también se observa en otros ámbitos que trataremos a continuación; 2) El propio TJUE regala una actitud de respeto nada desdeñable al TEDH, como prueba la apuesta por el mantenimiento de los criterios Engel para determinar si un procedimiento administrativo tiene carácter penal, criterios cuyo origen es el TEDH y que el leit motiv para plantearse el cambio de doctrina es que, a su vez, ha operado un cambio jurisprudencial en la jurisprudencia del TEDH; 3) el TJUE restringe el derecho fundamental al ne bis in idem en virtud del artículo 52.1 de la Carta y, es decir, alegando la existencia de un interés general, marcando con ese fundamento un determinado nivel de protección de un derecho fundamental y no sobre la base de los objetivos de la acción --como había hecho en el asunto Melloni--. Para el TJUE el interés general, en orden a proceder a la limitación del principio ne bis in idem se localiza en el objetivo de la normativa nacional cuestionada, que tan solo pretende garantizar la percepción de la totalidad del IVA devengado36. Dada la importancia que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia concede a la lucha contra las infracciones en materia de IVA37, una acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal puede justificarse cuando, para alcanzar dicho objetivo, estos tengan objetivos complementarios relativos, en su caso, a distintos aspectos del mismo comportamiento infractor de que se trate, extremo que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
En relación con esta última cuestión, me parece importante señalar que en un momento muy inicial de la sentencia en el asunto Luca Menci y, a mi juicio, como respuesta a los términos en los que estaba formulada la pregunta de la cuestión prejudicial38, el TJUE quiso deshacerse de un vínculo con el TEDH y afirma: «si bien, como confirma el artículo 6 TUE, apartado 3, los derechos fundamentales reconocidos por el CEDH forman parte del Derecho de la Unión como principios generales y el artículo 52, apartado 3, de la Carta dispone que los derechos contenidos en ella que correspondan a derechos garantizados por el CEDH tienen el mismo sentido y alcance que les confiere dicho Convenio, este no constituye, dado que la Unión no se ha adherido a él, un instrumento jurídico integrado formalmente en el ordenamiento jurídico de la Unión»39. No obstante esta afirmación, cuando finalmente decide optar por declarar la normativa nacional cuestionada conforme al derecho al ne bis in idem, adoptando la misma posición restrictiva de la prohibición del bis in idem que el TEDH, retoma la jurisprudencia del Tribunal Europeo y declara: «A este respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha declarado que la acumulación de procedimientos y sanciones tributarios y penales que repriman la misma infracción de la ley tributaria no viola el principio ne bis in idem consagrado en el artículo 4 del Protocolo n.º 7 al CEDH cuando los procedimientos tributarios y penales de que se trate presenten un vínculo material y temporal suficientemente estrecho»40. En definitiva, la jurisprudencia del TEDH como uno de los elementos de apoyo del TJUE para restringir el ámbito de aplicación de un derecho fundamental, pero ahora fundamentada la restricción en un interés general vía art. 52. CDFUE y, además, restricción realizada en un ámbito en el que la armonización no es completa y existe un margen de actuación para el Estado miembro, pues se trata de ámbitos materiales en los que la norma europea requiere medidas de ejecución de derecho nacional.
2. El principio de legalidad penal

En la sentencia Taricco41, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 160, último párrafo, del Código Penal italiano, en relación con el artículo 161 del mismo Código, en la medida en que preveían que la interrupción de la prescripción en el marco de un procedimiento penal relativo a fraudes graves en materia de IVA tiene como consecuencia ampliar el plazo de prescripción en tan solo una cuarta parte de su duración inicial, podían ser contrarios a las obligaciones que el artículo 325 TFUE impone a los Estados miembros42, ya que podían impedir imponer sanciones efectivas y disuasorias en un número considerable de casos de fraude grave de IVA43. En coherencia con ello, el TJUE declaró también que, en virtud del principio de primacía del DUE, correspondía al órgano jurisdiccional nacional competente garantizar la plena eficacia del artículo 325 TFUE dejando sin aplicación, si es preciso, las disposiciones del Derecho nacional que le impidan dar cumplimiento a las obligaciones que le imponen las mencionadas disposiciones del TFUE44.
No obstante, la aplicación del principio de primacía soslayaba en esta ocasión un posible conflicto de la posición del TJ con el principio de legalidad penal, en la medida en que la inaplicación de la normativa nacional en materia de prescripción de los delitos fiscales se alejaba de la previsibilidad de la ley penal que, como es por todos conocido, forma parte de los derechos que se derivan del principio de legalidad penal. En aras de defender su posición, la argumentación que desarrolla el TJUE se apoya de nuevo y de manera nuclear en la jurisprudencia del TEDH. El TJ sostiene que es posible cuestionarse la contradicción entre la conclusión alcanzada y el principio de legalidad penal45, por lo que debe tenerse presente la jurisprudencia del TEDH relativa a dicho principio, que corrobora su conclusión, pues, en efecto, con arreglo a esa jurisprudencia, la prórroga del plazo de prescripción46 y su aplicación inmediata no constituyen una vulneración de los derechos garantizados por el principio de legalidad penal47.
Tempranamente, el TJUE tuvo la ocasión de pronunciarse de nuevo sobre esta cuestión. El Tribunal Supremo de Casación italiano y el Tribunal de Apelación de Milán, plantearon sendas cuestiones de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, en la medida en que consideraban aplicable la regla establecida en el asunto Taricco a los dos procedimientos pendientes ante ellos, pues las infracciones que estaban juzgando habrían prescrito si fuesen aplicables las disposiciones del Código Penal controvertidas, mientras que, de no aplicarse, dichos procedimientos podrían desembocar en una condena. Los órganos judiciales expresan sus dudas sobre la compatibilidad de la mencionada solución con los principios superiores del ordenamiento constitucional italiano y con el respeto de los derechos inalienables de la persona. En concreto, dicha solución podría menoscabar el principio de legalidad de los delitos y las penas, que exige, en particular, que las disposiciones penales se determinen con precisión y no puedan ser retroactivas. En estas circunstancias, el Tribunal Constitucional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial48, en el denominado asunto M.A.S, M.B.
El 2 de diciembre de 2017 el TJUE dicta sentencia en el asunto M.A.S. En su pronunciamiento, el TJ determina el nivel de protección del principio de legalidad penal, pese a encontrarnos --de forma muy obvia-- en un ámbito de actuación en el que no existe una armonización completa y los Estados miembros tienen un margen de apreciación. En esta dirección, el TJUE concluye en que el juez nacional está obligado a no aplicar, en el marco de un procedimiento penal que se refiere a infracciones relativas al IVA, disposiciones internas en materia de prescripción que impidan la imposición de sanciones penales efectivas y disuasorias en los casos en los que se encuentren afectados los intereses financieros de la Unión. El TJ acepta la existencia de casos en los que la inaplicación implique una violación del principio de legalidad de los delitos y las penas, debido a la falta de precisión de la ley aplicable o debido a la aplicación retroactiva de una legislación que impone una responsabilidad penal más severas que la vigente en el momento de la comisión de la infracción. No obstante, el TJ afirma que, en el caso de que el juez nacional considera que la obligación de no aplicar las disposiciones del Código Penal controvertidas vulnera el principio de legalidad de los delitos y las penas, corresponde por tanto al legislador nacional adoptar las medidas necesarias para evitar esa contradicción entre las obligaciones que impone el DUE y la legislación en materia de prescripción de los delitos fiscales49. En apoyo de su argumentación, el TJ señala que la jurisprudencia del TEDH admite que cada Estados disponga los requisitos de accesibilidad y de previsibilidad tanto en lo que respecta a la definición de la infracción como a la determinación de la pena50. De esta forma, el TJ está llamando a la reforma de la legislación procesal penal en Italia en pro de la ampliación de los plazos de prescripción en el delito fiscal y, en consecuencia, el ordenamiento interno no impida al órgano judicial nacional cumplir con la obligación de proteger los intereses financieros de la Unión. De nuevo una rebaja de las garantías procesales que se reclama por el TJUE con el apoyo de la jurisprudencia del TEDH.
3. El derecho de defensa

El Tribunal Constitucional español planteó ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea la primera cuestión prejudicial de su historia, mediante Auto de 9 de junio de 2011. La controversia giraba en torno a la incompatibilidad de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el ámbito de las garantías del proceso y la normativa europea reguladora de la orden de detención y entrega. Para el TC, la ejecución de una orden de detención europea emitida para ejecutar una sentencia dictada en rebeldía, debe someterse siempre a la condición de que la persona condenada tenga derecho a un nuevo juicio en el Estado miembro de emisión y, en estos casos, la entrega de los reclamados por parte de la Audiencia Nacional en aplicación de las normas reguladoras de la orden europea de detención y entrega, vulneraba el artículo 24 de nuestra Constitución. Ello se explica con la doctrina del contenido absoluto de los derechos fundamentales, cuyo mayor exponente es la STC 91/2000 de 30 de marzo, que básicamente declaraba que acceder a la extradición para el cumplimiento de una condena por delito grave dictada en ausencia del imputado, vulnera indirectamente el derecho a un proceso con todas las garantías, salvo que la entrega se supedite a unas garantías que sean suficientes para subsanar el déficit inicial. La vulneración indirecta se deriva del reconocimiento --sin condiciones-- de una resolución judicial extranjera dictada en vulneración «directa» de un derecho fundamental51. Hasta el caso Melloni, el TC consideró que no había, en ese momento, nada en el Derecho de la Unión que le impidiera la aplicación a la euroorden de la doctrina del contenido absoluto de los derechos fundamentales. Pero en el momento temporal en que se presenta el asunto Melloni, el marco jurídico de la orden de detención y entrega europea había cambiado con la aprobación de la Decisión Marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, destinada a reforzar los derechos procesales de las personas y a propiciar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones dictadas a raíz de juicios celebrados sin comparecencia del imputado. Esta norma, en aras a limitar la discrecionalidad de la autoridad de ejecución para denegar la ejecución de una orden de detención europea, excluye expresamente la posibilidad de denegar la entrega cuando se tenga conocimiento de que el imputado conocía la causa o hubiera dado mandato a Letrado, que actuara en su defensa. La imposibilidad de una interpretación conforme de nuestra jurisprudencia constitucional con el art. 4 bis de la Decisión Marco 2009/299 era palmaria, pues mientras esta última excluía expresamente la posibilidad de denegar la entrega cuando se tenga conocimiento de que el imputado conocía la causa o hubiera dado mandato a Letrado de que actuara en su defensa, la jurisprudencia constitucional hacía de la presencia del imputado una garantía esencial del proceso que, de no ser respetada, lesionaba el contenido absoluto del derecho a un juicio justo. Dando un paso más, la STC 91/2000 había declarado que la entrega de un condenado que en otro Estado hubiera sido juzgado en ausencia vulneraba indirectamente el mismo derecho fundamental.
En efecto, el artículo 4 bis, apartado 1 a) de la Decisión marco 2002/584/JAI52 prevé sobre ese particular que, cuando esta persona tuvo conocimiento de la celebración prevista del juicio y dio mandato a letrado para que le representara y defendiera en aquél, la entrega no puede someterse a una condición de esa clase. En este contexto, el TC solicitó la interpretación y cuestiona la validez del artículo 4 bis de la DM; e instó al TJ a precisar --por primera vez-- el alcance del artículo 53 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea53, que dispone que «ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por .../... las Constituciones de los Estados miembros». Conviene añadir que el TC español aunó ciertas razones para iniciar el diálogo con Luxemburgo54. Por un lado, era consciente de que con la jurisprudencia del TEDH en la mano no se produce una vulneración del derecho de defensa si la falta de presencia en un juicio del condenado es voluntaria y este ha sido defendido de forma efectiva en el proceso por un abogado55. En este sentido, el TC español se sentía aislado en su interpretación de las garantías del proceso pero, lo que es más grave, se había producido en su interior una división interna en relación con el mantenimiento de la doctrina de las vulneraciones indirectas en una Europa unida e integrada56. Por otro, se trataba de una cuestión --la incomparecencia del imputado en un proceso penal--, en que las situaciones pueden ser muchas y los matices que derivan de cada una de ellas también57; y siendo la primera vez que surgía claro el conflicto del TC con el TJ en relación con el nivel de protección de un derecho fundamental, el TC inicia el alejamiento de la vieja doctrina que predicaba la no pertenencia del Derecho de la Unión al canon de constitucionalidad y declara que el ordenamiento de la Unión puede ser uno de los elementos a tener en cuenta para elaborar aquél58. La interposición de la cuestión prejudicial ha sido, en términos generales, bien recibida por la doctrina española, aunque no puede decirse que suscitara unanimidad59; ciertos sectores, han declarado que no era el caso, precisamente por ser una cuestión de matiz, en la que el TC no estaba avalado por la doctrina del TEDH. Personalmente, soy de la opinión contraria y creo que, precisamente por ser una cuestión de matiz, Melloni se convertía en «el caso». Cuestión distinta, es que el TJ no haya dado el juego que en el TC español deseaba, no tanto para sí mismo, sino en beneficio general del diálogo europeo en materia de derechos fundamentales. Cómo ha dicho P. Andrés, el ATC 86/2011 era un texto bien estructurado y cuidado en su contenido, con abundantes citas de la jurisprudencia tanto clásica como reciente del TEDH y del TJUE60 y resultaba, por ello, un buen punto de partida.
El 2 octubre 2012, el Abogado General61, M. Yves Bot, hizo públicas sus conclusiones en el asunto Melloni, conclusiones que fueron en términos generales bien recibidas. Sobre si el artículo 4 bis, apartado 1 a) de la DM permitía a la autoridad nacional de ejecución condicionar la orden de entrega a la condición de que la persona afectada tuviera derecho a un nuevo juicio en el Estado miembro de emisión, el AG respondió de forma tajante que no compartía la visión expuesta por el TC español. El AG declara que la modificación de la DM 2002/584 quería subsanar la falta de equilibrio entre los derechos procesales de las personas imputadas en un proceso penal y el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales entre los Estados miembros, pues existía mucha incertidumbre respecto de cuándo podría de negarse la ejecución y ello reducía la eficacia del mecanismo, siendo necesario definir motivos comunes claros de denegación del reconocimiento de resoluciones dictadas a raíz de juicios celebrados sin comparecencia del imputado62. En realidad, el AG hace girar toda su argumentación para la interpretación del artículo 4 bis, apartado 1 a) en torno al objetivo que perseguía el acto normativo de la Unión, a saber, eliminar la facultad de la autoridad judicial de los Estados miembros para denegar la ejecución de la orden europea de detención y determinar los supuestos en que la entrega era obligada e incondicional, pues condicionarla a un nuevo juicio equivaldría, en muchos casos, a denegar la ejecución. Parece deducirse que, a juicio del AG, es el objetivo el que justifica el alcance y/o la intensidad de la acción.
El 26 febrero de 2013, el TJUE dictaba sentencia en el asunto Melloni63, pretendiendo dar respuesta a la petición prejudicial del TC al TJ. El TJ declaró que el artículo 4 bis, apartado 1 a) de la DM 2002/584 debe interpretarse en el sentido de que no permite que la autoridad judicial de ejecución de una orden de detención europea que pretende el cumplimiento de una pena, someta dicha ejecución a la condición de un nuevo juicio64. El TJ se ha apoyado en el objetivo de la acción: la orden europea de detención tiene por objeto sustituir el sistema de extradición multilateral entre Estados miembros por un sistema de entrega entre autoridades judiciales de personas condenadas que se basa, esencialmente, en el principio de reconocimiento mutuo. Para el TJ, la DM había pretendido establecer un nuevo sistema simplificado y más eficaz de entrega de personas condenadas o sospechosas de haber infringido la ley penal --al objeto de facilitar y acelerar la consecución de un espacio de libertad y seguridad y justicia-- basándose en el grado de confianza elevado que debe existir entre los Estados miembros y, desde ese prisma, debe interpretarse el artículo 4 bis, apartado 1, de la DM. El TJ añade que si, a este objeto, el precepto prevé cuatro excepciones a la facultad de denegar la entrega cuando el imputado no compareció, esta enumeración exhaustiva es incompatible con el mantenimiento de la facultad de condicionar la entrega (pagr. 44). Para el TJ, el órgano judicial nacional únicamente puede supeditar la ejecución de una orden de detención europea a los requisitos establecidos en el artículo 5 de la Decisión marco65. Cómo se ha visto, el TJ recoge la idea del objetivo de la acción de la Unión, pero es muy escueto en la argumentación y no alcanza a explicar el resultado que puede deducirse: es el objetivo de la acción el que impone la necesidad de la definición común de este aspecto concreto del derecho de defensa que lleva a cabo el artículo 4 bis 1 a) de la DM.
Más escasa aún ha sido su respuesta y argumentación en relación con la validez del artículo 4 bis de la DM 2002/584, pues el TJ declara que la interpretación realizada es conforme con el contenido del derecho de defensa establecido en la Carta, en concreto los artículos 47 y 48, apartado dos. Como motivación para sostener su validez manifiesta únicamente que es la misma interpretación que el TEDH ha dado a los derechos garantizados en el artículo 6, apartados 1 y 3 del CEDH, además de que la armonización de las condiciones de ejecución de las órdenes de detención europea realizada por la DM 2009/299 tiende --como se pone de relieve en el propio artículo 1--, a reforzar los derechos procesales de las personas imputadas en un proceso penal66.
Finalmente, el TJ se pronuncia a favor de la compatibilidad del art. 4 bis así entendido con el artículo 53 de la Carta y declara que el artículo 53 de la Carta no permite que un Estado miembro subordine la entrega de una persona condenada en rebeldía, a la condición de que la condena pueda ser revisada en el Estado miembro emisor, con fundamento en evitar una vulneración de su Constitución67. El problema de este pronunciamiento, no es el fondo del mismo --pese a que esta interpretación implicaba una reducción del nivel de protección de las garantías del proceso establecido para el TC español--, sino el corto camino que el TJ recorre para llegar hasta él. Así, el TJ se limita a afirmar que el principio de primacía del Derecho de la Unión es una característica esencial del ordenamiento jurídico europeo y, dicho principio, implica que el Estado miembro no puede invocar las disposiciones de derecho nacional, aunque sean de rango constitucional, para afectar la eficacia del Derecho de la Unión en el territorio de ese Estado. A continuación, el TJ declara «es cierto que el artículo 53 de la Carta confirma que cuando un acto del Derecho de la Unión requiere medidas nacionales para su ejecución, las autoridades y tribunales nacionales siguen estando facultados para aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, pero esa aplicación no puede afectar al nivel de protección previsto por la Carta, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del derecho de la Unión68; para continuar recordando que, en el presente caso, el artículo 4 bis de la DM no reclama medidas nacionales de ejecución y, por tanto, no atribuye a los Estados miembros la facultad de denegar la ejecución en aplicación de los estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales. Aunque por todos conocido, conviene advertir que el artículo 53 de la Carta solo dice "ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por .../... las Constituciones de los Estados miembros"». En los tres párrafos siguientes el TJ retoma el objetivo de la acción y afirma que la modificación de la DM 2009/299 trataba de superar las dificultades del reconocimiento mutuo de las resoluciones dictadas sin la comparecencia del imputado, derivadas de la existencia en los Estados miembros de diferencias en la protección de los derechos fundamentales y que la armonización realizada no hace sino reflejar el consenso alcanzado por los Estados miembros en su conjunto, por lo que permitir condicionar la entrega, conduciría a poner en cuestión la uniformidad del nivel de protección de los derechos fundamentales y contravenir los principios de confianza y de reconocimiento mutuo que la Decisión marco pretende reforzar, además de comprometer su efectividad69. El TJ sorprendió por dictar una resolución judicial escasamente argumentada y carente --en mucha medida-- de matices útiles para conflictos de futuro. La posición adoptada no es lo relevante. Era claro que el valor en juego era una cuestión de matiz, así como que su posición no estaba apoyada por las tradiciones constitucionales de otros Estados miembros, como ya reflejaba la jurisprudencia de Estrasburgo. Pero es que el leit motiv de la interposición de la cuestión prejudicial del TC fue la búsqueda de los términos de relación de los Tribunales Constitucionales con el TJUE en materia de derechos fundamentales y, en su respuesta, el TJ no quiso dibujar todos los contornos de esa relación.
Lo cierto es que tenía magníficos mimbres para enriquecer su propia jurisprudencia --especialmente en relación con los artículos 51 a 53 de la Carta--, tanto en el propio ATC 86/2011, de interposición de la cuestión prejudicial, como en las conclusiones del Abogado General, M. Ives Bot. Pero sobre todo, como acertadamente pone de relieve J. Díez-Hochleitner70, el TJ ya tenía una aproximación a la posición adoptada en su jurisprudencia anterior, pues ya en 1989, en el asunto Hoesht, el TJ defendió que, cuando no son necesarias soluciones uniformes en la Unión, la Unión está obligada al respeto de los niveles de protección dispuestos en el derecho nacional71 en el ámbito de los derechos fundamentales. El autor deduce de esta jurisprudencia una interesante perspectiva competencial, afirmando que corresponde al TJ determinar si nivel de protección ofrecido por el acto cuya validez se cuestiona es adecuado, teniendo en cuenta los objetivos que persigue la acción de la Unión, lo que implica partir de las competencias armonizadoras que la UE está ejerciendo, que son muy pocas en el caso de armonización en materia de derechos fundamentales y, normalmente, solo permiten adoptar normas de mínimos. El autor vincula así la determinación del nivel de protección de un derecho fundamental en la Unión Europea al ejercicio de competencias de la Unión y afirma que, de la colisión entre el Derecho de la Unión y los derechos fundamentales consagrados en las Constituciones nacionales el TJ ha conocido en múltiples ocasiones, cuando ha llevado a cabo un control de conformidad de las normas nacionales con el Derecho de la Unión y, en particular, con las libertades básicas del mercado interior. En esa jurisprudencia el TJ ha admitido que el Estado miembro defina el nivel de protección del derecho fundamental y restrinja la libertad comunitaria, siempre que la restricción responda a un fin legítimo pero, sobre todo, en la medida en que el TJ estima que no es necesaria una medida que establezca una concepción compartida por el conjunto de los Estados miembros en cuanto a las modalidades del nivel de protección del derecho fundamental considerado72. Así las cosas, partiendo de la no necesidad de una concepción compartida en el conjunto de los Estados miembros del nivel de protección de un derecho fundamental, el TJ admite el Estado miembro tiene margen de maniobra para disponer una medida restrictiva a las libertades comunitarias si tiene como finalidad la protección del derecho fundamental y la medida es proporcional al fin que persigue, lo que implicará su conformidad con el Derecho de la Unión. En esta línea, el autor analiza sentencias como el asunto Omega, el asunto Schmidberger, o Winner Wetten73; en todas ellas el TJ realiza una ponderación entre dos valores en juego: por un lado, una libertad comunitaria y por otro, el nivel de protección del derecho fundamental determinado por el derecho nacional que ejecuta Derecho de la Unión. Interesante es añadir la STJ Mangold, pues el TJ, aun admitiendo el margen de maniobra del Estado miembro, entendió que el legislador nacional había vulnerado el principio de no discriminación, al emplear la edad del trabajador como único criterio de aplicación de un contrato de trabajo de duración determinada, sin que se hubiera demostrado que la fijación de un límite de edad como tal fuera objetivamente necesario para la consecución del objetivo de inserción profesional de los trabajadores desempleados de edad avanzada, pues excedía de lo apropiado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido, no resultaba proporcional y al no conciliar el principio de igualdad de trato con las exigencias del objetivo perseguido, vulneraba el principio de no discriminación por razón de la edad. Buen ejemplo esta sentencia de un acto del Derecho de la Unión que requiere medidas nacionales para su ejecución, en el que las autoridades y tribunales nacionales siguen estando facultados para aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, pero esa aplicación no puede afectar al nivel de protección previsto por la Carta, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del derecho de la Unión.
La ejecución del pronunciamiento del TJUE llegó de la mano de la Sentencia del Tribunal Constitucional 26/2014, de 13 febrero. R. Alonso ha afirmado que los límites al desplazamiento de los estándares de la Carta por otros estándares superiores con origen en los ordenamientos nacionales operan de manera distinta según que exista margen de maniobra de los Estados miembros para la aplicación del derecho de la Unión o que deban actuar en términos reglados74. Para el autor, si existe margen de maniobra cabe un desplazamiento de la Carta por los eventuales niveles de protección nacionales, siempre que no se afecte a la unidad y a la coherencia del sistema --a la esencia de la Unión--, lo que son exigencias distintas y más intensas de las que derivan del llamado «efecto útil» del ordenamiento europeo. Si los Estados miembros carecen de todo margen de maniobra, no ha lugar a desplazamiento alguno de la Carta, salvo que entre en juego la cláusula de la identidad nacional del art. 4.2 TUE. A juicio de R. Alonso, acercarse desde otra perspectiva al problema y entender que los límites son los que derivarían del propio margen de maniobra, implicaría, en su opinión, un «ninguneo del discurso de los derechos fundamentales», que quedaría sometido hasta sus últimas consecuencias al análisis común practicable ante cualquier acción interior llevada a cabo en un contexto de margen de maniobra. En definitiva, defiende que al abordar los posibles desplazamientos de los estándares de la Carta por superiores estándares nacionales; la lógica de los derechos fundamentales debe imponerse a un discurso cimentado en la pura efectividad. De no seguir tales derroteros, augura un renacimiento, desde los tribunales constitucionales de los Estados miembros, de la doctrina de los contra-límites al derecho de la Unión elaborada en Italia y en Alemania en la década de los setenta del siglo pasado. Sin embargo, a juicio de J. HUELIN75, la visión que parece desprenderse de la STC 26/2014, de 13 de febrero, que desestima el recurso de amparo interpuesto por el Sr. Melloni es, sin embargo, mucho más plana, pues el TC se sitúa en un escenario en el que, simplemente, la autoridad nacional carecía de margen de maniobra. Lo cierto es que ni una cosa ni otra figuran expresadas en la STC 26/2014. En dicho pronunciamiento, el Tribunal Constitucional fundamenta su decisión en elementos muy básicos. Muy lejos de márgenes de maniobra, de efectos útiles y otras cuestiones competenciales o del enfoque funcional de los derechos fundamentales del TJ, el TC ha echado mano de las obligaciones que para él se derivan del art. 10.2 y ha procedido a reducir el estándar de protección en el recurso debatido, por el simple argumento de que a ello le obligaban los tratados internacionales de los que España es parte76. En este contexto, el TC declara finalmente que teniendo en cuenta los anteriores parámetros, el Tribunal Constitucional revisa su doctrina sobre el particular, establecida desde la STC 91/2000, y dispone que no contradice el contenido absoluto del derecho a un proceso con todas las garantías «la imposición de una condena sin la comparecencia del acusado y sin la posibilidad ulterior de subsanar su falta de presencia en el proceso penal seguido, cuando la falta de comparecencia en el acto del juicio conste que ha sido decidida de forma voluntaria e inequívoca por un acusado debidamente emplazado y este ha sido efectivamente defendido por letrado designado»77. Curiosamente, sin perjuicio de que el razonamiento se ajusta al art. 10.2 CE, lo cierto es que no cita el precepto, a nuestro entender con la clara intención de no evidenciar que su argumento estaba muy lejos de la primacía y el juego de criterios de relación entre el ordenamiento de la Unión y el derecho español.
Evaluando este pronunciamiento, P. Martín78 afirma que, sin obviar la necesidad que tenía el TC de dar cabal cumplimiento a la Sentencia Melloni del TJ, entiende que tal cumplimiento no debía limitarse a la incorporación nacional directa de los DFUE, sino muy al contrario, era la oportunidad del TC para enjaretar un sólido pronunciamiento acorde con la entidad de lo que se discutía y se debía trasladar: la preocupación de un Tribunal Constitucional porque la rebaja del nivel de garantías constitucionales de un derecho fundamental de un Estado miembro de la Unión esté absoluta y plenamente justificada. El autor encuentra consuelo en que, al menos, la STC 26/2014 dice tan poco, que no impedirá futuros pronunciamientos y desarrollos más acordes con lo que a nuestro TC es exigible en materia de integración europea. En eso tiene razón. Esa es, sin duda, su mayor virtud.
4. La prohibición de tratos inhumanos o degradantes

Se trata de dos cuestiones prejudiciales de interpretación planteadas por el Tribunal Superior Regional civil y penal de Bremen (Alemania) ante el TJUE en procedimientos relativos a ejecución de órdenes de detención europeas emitidas contra los Sres. Aranyosi y Caldararu79.
Los litigios principales que dan lugar a las órdenes de detención recibidas en el Tribunal de Bremen tienen su origen en tribunales de Estados miembros distintos de la UE. El Sr. Aranyosi es reclamado por Hungría, Estado del que es nacional, y el Sr. Caldararu es reclamado por Rumanía.
Por lo que se refiere al Sr. Aranyosi, fue el Juzgado de instrucción de Miscolc el que dictó dos órdenes de búsqueda, en noviembre y diciembre de 2014 para ejercer acciones penales contra él en Hungría. Era buscado por allanamiento de vivienda y robo por un valor de 4000 euros aproximadamente. Fue detenido en Bremen en virtud de una descripción introducida en el SIS y compareció ese mismo día ante el juzgado de instrucción de Bremen. Negó los hechos de que se le acusaba, así como su consentimiento a la entrega. Alegó residir en Alemania con mujer e hijo. El Ministerio Fiscal de Bremen solicitó al tribunal requirente que explicitará en qué centro de internamiento iba a recluirse al Sr. Aranyosi a su entrega, pues ciertos establecimientos penitenciarios de Hungría no cumplían las normas mínimas europeas. El Ministerio Fiscal de Miskolc (Hungría) respondió que, en el caso, no era necesaria ni prisión provisional ni petición de pena privativa de libertad. Añadía que, en todo caso, la decisión de la infracción y la sanción era del juez y recordó que las leyes húngaras establecían para el procedimiento penal las garantías equivalentes a los valores europeos.
Ante esa respuesta el Ministerio fiscal de Bremen declaró lícita la entrega, pues pese a la imprecisión de la respuesta, no había indicios concretos de que el encausado pudiera ser sometido a malos trataos en caso de que fuera entregado. Frente a ello, el abogado del encausado solicitó la desestimación de la entrega porque no se habían comprobado las condiciones de reclusión. El Tribunal receptor tiene dudas sobre si no existen indicios fundados para declarar ilícita la entrega, pues en casos recientes el TEDH había dictado una sentencia piloto condenando a Hungría por vulneración del artículo 3 del CEDH, ya que la sobrepoblación carcelaria de las prisiones de este país generaba una situación a los presos que, a juicio del TEDH, vulneraba el art. 3 del CEDH. El Tribunal también señala la existencia de un informe del Comité Europeo para la prevención de la tortura en el que se afirma que las condiciones de las cárceles de Hungría no cumplen las normas mínimas de Derecho Internacional.
Por lo que se refiere al Sr. Caldararu, se trata de un nacional rumano condenado por un Tribunal de Primera instancia de Fagaras a una pena privativa de libertad de un año y ocho meses y dictó una orden europea de detención y la correspondiente descripción del condenado en el sistema de información Schengen. El Sr. Caldararu fue detenido en Bremen el 8 de noviembre de 2015 e ingresó en prisión. Como en el caso Aranyosi, el Ministerio Fiscal solicitó que se declarase lícita la entrega del Sr. Caldararu a las autoridades rumanas pues, además, el Tribunal de Fagaras no estaba en condiciones de indicar en qué establecimiento penitenciario habría de ser encarcelado el Sr. Caldararu en Rumanía. Pese a la petición del Ministerio Fiscal, el Tribunal receptor está convencido que existen indicios fundados de que si entrega, el Sr. Caldararu podría verse sometido a condiciones de reclusión contrarias al art. 3 del CEDH, a los derechos fundamentales y a los principios generales del Derecho consagrados en el artículo 6 TUE. En esta dirección, apunta que en varias sentencias pronunciadas el 2 de junio de 2014 el TEDH condenó a Rumanía debido a la sobrepoblación carcelaria.
En ambos casos, el órgano judicial concluye en que no está en condiciones de pronunciarse sobre la licitud o ilicitud de la entrega e interpone cuestión prejudicial. El problema jurídico que se plantea en los dos asuntos es que la Decisión Marco afirma que los Estados miembros ejecutarán toda orden de detención europea, sobre la base del principio del reconocimiento mutuo y de acuerdo con sus disposiciones --art. 1.2 DM--, pero declara en el apartado 3 del mismo artículo 1, que ello no podrá tener por efecto el de modificar la obligación de respetar los derechos fundamentales y los principios jurídicos fundamentales consagrados en el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea80. En estas circunstancias, el órgano judicial plantea al TJUE si, ante un caso en que haya razones más que fundadas para entender que la entrega provocará una vulneración de un derecho fundamental --por tanto, un incumplimiento de las obligaciones del art. 6 TUE--, el artículo 1 en su apartado 3 se constituye como fundamento para negar la entrega y evitar así la vulneración de un derecho fundamental o, en cambio, la forma de impedir la vulneración del art. 6 TUE es imponer garantías adicionales al Estado emisor? Caso de que la respuesta se dirija hacia las garantías adicionales, el órgano judicial formula una segunda pregunta relativa a quién es el órgano competente para otorgar las garantías exigidas por el órgano judicial ejecutor de la orden europea de detención, pues, con una buena lógica, tiene dudas de que la capacidad del órgano emisor por falta de competencia sobre los órganos que deben garantizar el respeto a los derechos fundamentales81.
El Tribunal82 dictó sentencia el 5 de abril de 2016. Se trata de un pronunciamiento extremadamente relevante que, desde mi punto de vista confirma un cambio de actitud del TJUE frente al TEDH después del aldabonazo que el TEDH sufrió con el dictamen 2/13 del TJUE. La sentencia comienza recordando que la Decisión Marco es un mecanismo que tiene como finalidad facilitar y acelerar la cooperación judicial y se fundamenta en el principio de reconocimiento mutuo que, a su vez, descansa en la confianza recíproca83. Para el TJ ello supone que entre los Estados miembros se impone la siguiente dinámica: uno, todos los ordenamientos jurídicos nacionales están en condiciones de proporcionar una protección equivalente y efectiva de los derechos fundamentales y dos, el principio de confianza recíproca obliga a que considerar que, salvo en circunstancias muy excepcionales, todos los Estados miembros de la Unión respetan los derechos fundamentales reconocidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Para el Tribunal de Justicia, esos son los fundamentos para que los Estados miembros de la UE estén siempre obligados a ejecutar una orden de detención europea --pues no debe suponer un problema de vulneración de derechos fundamentales-- y, únicamente podrán denegar la ejecución si se encuentran en uno de los supuestos del artículo 3, 4 y 4 bis, previstos en la propia Decisión marco.
A continuación, el TJ lleva a cabo la mayor aportación de este Sentencia: más allá de las excepciones a la entrega que prevén los artículos 3, 4 y 4bis de la Decisión marco, el apartado 3 del artículo 1 de la DM, podría llegar a constituirse como otra causa de denegación de una orden de detención84, en la medida en que dispone que «la orden de detención europea y los procedimientos de entrega entre Estados miembros no podrán tener por efecto modificar la obligación de respetar los derechos fundamentales tal y como se hayan consagrados, en particular, en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea»85. Para el TJ, ejemplo de esta afirmación es el caso que le ocupa, en el que la ejecución de la orden de entrega recibida por el --Tribunal de Bremen, podría suponer una vulneración del artículo 4 de la CDFUE-- prohibición de las penas o los malos tratos inhumanos o degradantes, en la medida en que no se pueden garantizar las condiciones humanas que los reclamados van tener, en los centros penitenciarios del Estado emisor de la orden de detención. El TJ señala que la prohibición del artículo 4 CDFUE tiene carácter absoluto, ya que es indisociable del respeto a la dignidad humana recogido en el artículo 1 CDFUE, lo que queda confirmado, a su parecer, porque el derecho garantizado en el artículo 4 de la Carta es identificable al artículo 3 del CEDH y, en la medida en qué el artículo 15 del CEDH niega la posibilidad de derogación alguna del artículo 3, le confiere, igualmente, carácter absoluto. En definitiva, para el TJ, la combinación de los artículos 1 y 4 de la Carta consagran uno de los valores fundamentales de la Unión y de sus Estados miembros, cuyo cumplimiento no admite excepciones.
Alcanzada este conclusión, el TJ se inicia en el camino de fijar los requisitos para que pueda jugar la excepción del artículo 1 en su apartado 3 y los concreta en: 1) existencia de un riesgo real de vulneración de un derecho fundamental evaluado conforme elementos objetivos, fiables, precisos y debidamente actualizados; 2) una vez constatada la existencia tal riesgo real sobre la base de elementos objetivos, la autoridad judicial del Estado ejecutante debe comprobar que existen razones para concluir que ese riesgo real lo corre la persona reclamada, pues, a su juicio, la constatación de un riesgo real de trato inhumano o degradante debido a las condiciones generales de reclusión en el Estado miembro emisor, supone admitir la existencia de elementos que acreditan deficiencias sistémicas o generalizadas, que afectan a ciertos grupos de personas, pero no implica necesariamente que, en cada caso concreto, la persona de que se trate vaya a sufrir un trato inhumano o degradante en el supuesto de que sea entregada. En definitiva, la existencia de un riesgo real de vulneración de un derecho fundamental en un Estado miembro requiere, además, que se identifique ese riesgo real en la persona reclamada pues, de lo contrario, ese riesgo real no es suficiente, por si solo, para denegar la ejecución de una orden de detención y entrega.
En la aplicación de estos requisitos al caso concreto, el TJ señala que, en el presente caso, los datos sobre las condiciones de reclusión imperantes en el Estado miembro emisor, demuestran la existencia de deficiencias sistémicas o generalizadas que afectan a ciertos grupos de personas en ciertos centros de reclusión. Para el TJ, estos elementos objetivos pueden encontrarse en diferentes fuentes, uno de ellos las resoluciones judiciales internacionales, como las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, sentencias de tribunales nacionales de un Estado miembro o informes o documentos elaborados por los órganos del Consejo de Europa o del Sistema de Naciones Unidas, siendo el caso que le ocupa un supuesto en el que el Estado emisor de la orden de detención ha sido condenado por el TEDH por vulneración del art. 3 CEDH86. Por lo que se refiere al segundo de los requisitos, el riesgo real para la persona reclamada, el Tribunal de Justicia declara qué, a efectos de constatar qué existe un riesgo real para el caso concreto, el órgano judicial deberá utilizar el artículo 15, apartado 2 de la Decisión marco, lo que implica: 1) la autoridad judicial ejecutante debe solicitar a la autoridad judicial del Estado miembro emisor toda la información complementaria necesaria sobre las condiciones de cumplimiento del derecho fundamental en juego, en este caso, sobre las condiciones de reclusión previstas para la persona reclamada; 2) la autoridad judicial ejecutante puede solicitar también, información sobre la existencia de posibles procedimientos nacionales de control de las condiciones de reclusión, incluyendo la petición de ayuda del órgano judicial emisor a otras autoridades nacionales encargadas de las condiciones de reclusión en el estado emisor; 3) lo debe solicitar de manera urgente y debe fijar un plazo para la recepción de la información solicitada a la autoridad judicial emisora, plazo que debe respetar los tiempos que establece el artículo 17 de la Decisión marco87. El TJ concluye declarando que sí a la luz de la información facilitada con arreglo al artículo 15 de la Decisión marco, el órgano judicial llega a la conclusión de que si existe un riesgo real de que la persona reclamada sufra la vulneración de la prohibición de tratos inhumanos o degradantes, el órgano judicial nacional tiene la obligación de aplazar la ejecución de la orden de entrega, aunque no de abandonarla por completo88. El TJ finaliza su fallo añadiendo que, si la existencia de ese riesgo real de vulneración de un derecho fundamental protegido por la Carta no puede excluirse en un plazo razonable de tiempo, la autoridad judicial de ejecución deberá, si así lo cree conveniente, poner fin al procedimiento de entrega89.
La sentencia que acabamos de analizar ha llamado la atención porque ha sido la primera vez que el TJUE ha aceptado la posibilidad de inaplicar el principio de reconocimiento mutuo y negarse a ejecutar una orden europea de detención y entrega con fundamento, en el caso concreto, de un riesgo real de vulneración de un derecho fundamental reconocido en la Carta --la prohibición de torturas y malos tratos o tratos inhumanos o degradantes-- pero utilizando como medio de prueba para justificar la existencia de ese riesgo real la jurisprudencia del TEDH. En la misma línea que veíamos al tratar la prohibición del bis in idem, es claro el cambio de actitud del TJUE en sus relaciones con los tribunales nacionales y el TEDH.
IV. CONCLUSIONES: UN DIÁLOGO A TRES BANDAS

1. Los asuntos Melloni y Akerberg nos hicieron pensar que todo lo que jugaba en el llamado diálogo entre el TJUE y los tribunales nacionales se reducía a una cuestión competencial y a la primacía del Derecho de la Unión. Cuando el objetivo de la acción exigía un nivel de armonización que dejaba a los Estados miembros sin margen de actuación y la competencia de la UE se había ejercido conforme a los principios de subsidiariedad y, sobre todo, de proporcionalidad, el nivel de protección del derecho fundamental lo marcaba la UE. A sensu contrario, cuando un acto del Derecho de la Unión requería medidas nacionales para su ejecución, las autoridades y tribunales nacionales siguen estando facultados para aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, pero esa aplicación no podía afectar al nivel de protección previsto por la Carta, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del derecho de la Unión.
2. Los criterios de relación marcados en esas dos señeras sentencias se ha perfilado algo más, como se pone de manifiesto en los asuntos Luca Menci, Puma y Zecca y Real Estate, de 20 de marzo de 2018. A partir de este singular trío, determinar el nivel de protección de un derecho fundamental y restringir su ámbito de aplicación puede llevarse a cabo, por parte del TJUE, no solo porque así lo justifique el objetivo de la acción, sino porque lo imponga el interés general del art. 52 de la Carta. Por lo demás, ese interés general puede hacer que la restricción del ámbito de aplicación de un derecho fundamental y la determinación del nivel de protección se lleve también a cabo en ámbitos en los que existe un margen de apreciación y se requieren medidas nacionales de aplicación. Como resultado de esta reciente jurisprudencia, los asuntos Melloni y Akerberg se incorporan al conjunto de la jurisprudencia del TJUE que, de forma progresiva, dispone los diversos criterios que pueden obligar a la UE a marcar el nivel de protección de un derecho fundamental.
3. Los asuntos Taricco y M.A.S. confirman la tendencia del TJUE de participar en determinar cuál es el nivel de protección de un derecho fundamental, sin perjuicio de que exista o no armonización total o el derecho de la Unión requiera medidas de ejecución. En ambos supuestos, el TJUE hace prevalecer los intereses financieros de la Unión frente a un posible conflicto con el principio de legalidad penal y, advierte, que de darse, debe ser resuelto por el legislador nacional, en la medida en que este está obligado a adoptar los actos legislativos que requiera el cumplimiento de las obligaciones derivadas del DUE.
4. No obstante, elemento común a toda esta jurisprudencia, es que el nivel de protección del derecho fundamental en liza ya estaba marcado por TEDH. En esta línea de seguimiento por el TJUE de la jurisprudencia del TEDH, destacan los asuntos Aranyosi y Caldararu: ni los objetivos de la acción, ni el interés general del art. 52.1 CDFUE han impedido que el TJUE respete el nivel de protección marcado por el TEDH en materia de malos tratos. Por encima de los objetivos de la acción y del interés general que se describen de manera minuciosa y metódica tanto en la propia STJUE, de 5 de abril de 2016, como en los considerandos de la Decisión marco que regula la orden europea de detención y entrega, está el compromiso del art. 6 TUE.
5. Andando el tiempo, la jurisprudencia más reciente hace pensar que el TJUE aplaca sus fuerzas. Quizás la conciencia de la más que probable no adhesión al CEDH ejerza una influencia decisiva en su actitud. Pero sea lo que fuere lo que la motiva, en el diálogo entre el TJUE y los tribunales nacionales en materia de derechos fundamentales, algo está cambiando. Desde mi punto de vista, los cambios más relevantes son dos. El primero de ellos hace referencia a que los órganos judiciales nacionales han iniciado, a través de la cuestión prejudicial, una relación con el TJUE en la que la jurisprudencia del TEDH está cada vez más presente, como se pone de manifiesto en los asuntos Luca Menci, Puma y Zecca, Real Estate y Aranyosi y Caldararu. Pareciera que quieren poner de manifiesto al TJUE que, aunque la UE no se adhiera al CEDH, los Estados miembros sí son parte de él y están vinculados por su jurisprudencia, debiendo el TJUE colaborar al cumplimiento de las obligaciones que de esa membresía para ellos se deriva y no al contrario. El segundo, es la respuesta del TJUE ante ese envite: el propio TJUE regala una actitud de respeto nada desdeñable al TEDH.
El diálogo judicial entre el TJUE y los tribunales constitucionales en materia de derechos fundamentales

Santiago Ripol Carulla90

Catedrático de Derecho internacional público

Universidad Pompeu Fabra (Barcelona)

I. UNAS RELACIONES SIEMPRE COMPLEJAS MARCADAS POR LA DESCONFIANZA

1. La protección de los derechos fundamentales como límite a la integración comunitaria

Las relaciones entre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJ) y los tribunales constitucionales de los Estados miembros nunca han sido fáciles, siendo la cuestión relativa a la protección de los derechos fundamentales el motivo principal de esta dificultad.
En un principio, la afirmación por el TJ de la primacía del derecho comunitario sobre los ordenamientos internos, incluso cuando el derecho comunitario afecta a los derechos fundamentales de los nacionales de los Estados miembros tal como estos son garantizados por sus constituciones, despertó el recelo de los tribunales constitucionales italiano y alemán que vieron en este hecho un límite inadmisible a la integración comunitaria. Estos tribunales constitucionales entendieron que no podían renunciar a su labor de protección de los derechos fundamentales frente a un ordenamiento que carecía tanto de un catálogo de derechos como de unas instituciones que expresamente los defendieran.
En efecto, el 27 de enero de 1973, el Tribunal Constitucional italiano dictó la Sentencia Frontini, en la que estableció la doctrina de los contralimiti:

«con base en el art. 11 de la Constitución fueron consentidas limitaciones de soberanía únicamente para el logro de las finalidades de allí; y debe entonces excluirse que tales limitaciones [...] puedan de todas formas implicar para los órganos de la CEE un inadmisible poder de violar los principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional, o los derechos inalienables de la persona humana». Si esto ocurriera, «siempre estaría asegurada la garantía del control jurisdiccional de esta Corte sobre la continua compatibilidad del Tratado con los referidos principios fundamentales» (§ 9 de las Consideraciones en derecho)91.
Apenas cinco meses después, el día 29 de mayo de 1974, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional Federal alemán dictó el Auto origen de la doctrina Solange92:

«En tanto que el proceso de integración de la Comunidad no haya alcanzado el estadio de que el derecho comunitario esté dotado también de un catálogo vigente de derechos fundamentales establecidos por un Parlamento e igual al catálogo de derechos fundamentales de la Constitución, la consulta presentada por un tribunal de la República Federal de Alemania ante el Tribunal Constitucional Federal, después de recaída la decisión del Tribunal de las Comunidades contemplada en el artículo 177 del tratado es admisible e indicada si el tribunal considera inaplicable el precepto comunitario relevante para su decisión en la interpretación dada por el Tribunal de las Comunidades porque, y en la medida en que, colisiona con uno de los derechos fundamentales de la Ley Fundamental».
Las decisiones anteriores provocaron que el TJCE dictara su Sentencia Nold (1974)93 y se declarara competente para proteger los derechos fundamentales, que entendió comprendidos en los principios generales del Derecho comunitario e inspirados en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, así como en los «instrumentos internacionales relativos a la protección de derechos fundamentales», en particular, el Convenio Europeo de Derechos Humanos, que mencionó en la Sentencia Rutili (1975)94.
Este nuevo planteamiento del TJCE provocó, a su vez, un cambio en el Tribunal Constitucional alemán, que, en Auto de 22 de octubre de 198695, afirmó que a partir de ese momento y en tanto en cuanto el TJ garantice en general una protección eficaz de los derechos fundamentales, no controlará la compatibilidad del derecho comunitario derivado con los derechos fundamentales de la Constitución alemana (Solange II).
De este modo, por parte de los tribunales constitucionales nacionales se establece lo que cabe denominar un marco de confianza vigilada hacia un sistema de protección de derechos fundamentales --el de la UE--, que se sabe no es pleno.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) compartía este planteamiento según puso de manifiesto su Sentencia Bosphorus Airways c. Irlanda, de 30 de junio de 2005. En esta sentencia, el Tribunal de Estrasburgo se reconoce competente para controlar la conformidad a la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH) de los actos adoptados por los Estados (partes en la CEDH y miembros de la UE) en ejecución del derecho comunitario. A estos efectos --señala--, el TEDH podrá valorar si existe una «protección equivalente» entre la CEDH y el DUE (párrafo 155).
2. El reconocimiento progresivo de la labor del TJ de tutela de los derechos fundamentales y la importancia de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE como criterio interpretativo

Resulta así que la tarea de defensa de los derechos fundamentales llevada a cabo por el TJ obtuvo el reconocimiento progresivo de los tribunales nacionales y del TEDH a partir de mediados de los años ochenta, de modo que, cuando el TJ cristalizó una jurisprudencia en materia de derechos fundamentales con rasgos propios --cuyo respeto exige tanto a las instituciones de la CE (Sentencia X. c. Comisión, asto. C-404/92 P, 1994) como a los Estados miembros cuando actúan como actores del Derecho comunitario (Sentencia ERT, asto. C-260/89, 18 de junio de 1991)--, dichos tribunales fueron receptivos a los estándares y los criterios de interpretación establecidos por el TJCE96.
La aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DOCE C 384, de 18 de diciembre de 2000) contribuyó a que se prolongara este entendimiento.
Durante los años 2000-2009 el Tribunal de Justicia utilizó la Carta de Derechos Fundamentales de la UE (la Carta o CDFUE) como criterio interpretativo para determinar el alcance de un derecho fundamental de la Unión y precisar para un caso concreto el principio general de Derecho comunitario de protección de los derechos fundamentales. Fue el Abogado General Tizzano quien, en sus Conclusiones generales al asunto Bectu (C-137/99), presentadas el 8 de febrero de 2001 (relativo al derecho a las vacaciones anuales retribuidas como derecho social fundamental), invocó por primera vez la Carta y señaló el alcance jurídico que le debía corresponder (párrafos 27 y 28). La primera Sentencia del TJ que hizo referencia explícita a la Carta y destacó su importancia fue la Sentencia dictada el 27 de junio de 2006 (Comisión/Alemania, asto. C-540/03), que resuelve el recurso de anulación relativo a determinados preceptos de la Directiva 2003/86/CE sobre el derecho a la reagrupación familiar97.
Otros tribunales internacionales y nacionales también recurrieron a la Carta en el período durante el cual carecía de carácter vinculante. Entre los primeros debe mencionarse el TEDH, que acudió a la Carta en reiteradas ocasiones. Especial interés presenta en este sentido la Sentencia L c. Reino Unido y Christine Goodwin c. Reino Unido (Gran Sala), de 11 de julio de 2002, pues la CDFUE le resultó de gran ayuda a los efectos de abordar la novedosa y compleja problemática que genera la adaptación del estatuto jurídico de los transexuales. Por su parte, el Tribunal Constitucional de España (como también el Tribunal Supremo) recurrió con cierta frecuencia a la Carta como fuente interpretativa de las normas relativas a los derechos fundamentales (art. 10.2 CE). La primera ocasión fue en el año 2000, el mismo año en que se aprobó la CDFUE. En dicha ocasión, el TC precisó el contenido del derecho constitucional a la protección de datos personales (reconocido en el art. 18.4 de la CE) remitiéndose al artículo 8 de la Carta, así como a la Directiva 95/46 sobre protección de las personas físicas en lo que respecta a la libre circulación y tratamiento de datos personales98.
3. Nuevos factores de desconfianza

Sin embargo, la profundización en el proceso de integración comunitario planteó nuevas cuestiones que dificultaron el generalizado entendimiento que, según se ha expuesto y más allá de determinados casos concretos, llegó a existir entre los tribunales constitucionales y el TJ en materia de derechos fundamentales. Fueron motivos de dificultad los dos siguientes: 1) el sistema de distribución de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros, y 2) la ampliación del ámbito competencial de la UE, especialmente en relación con el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (ELSJ).
Por lo que se refiere al primero de los motivos indicados cabe recordar que, según los Tratados constitutivos de la UE, la distribución de competencias entre esta y los Estados miembros obedece a un método funcionalista. Ello implica que no es posible determinar de forma previa y abstracta en qué realidades fácticas intervendrá la UE, pues dependerá de los objetivos perseguidos por la actuación específica99.
Esta circunstancia ha sido un factor tradicional de desconfianza entre los tribunales constitucionales y el TJ. De hecho, a raíz de la aprobación del Tratado de Maastricht, el TC Federal alemán se atribuyó la competencia para controlar si los actos de la UE se corresponden con las competencias transferidas en virtud de los Tratados (1993)100. Pero, como se ha indicado, tal desconfianza se ha acrecentado al compás de la integración de la UE, como pone de relieve la Sentencia de este mismo tribunal de 30 de junio de 2009 sobre el Tratado de Lisboa, que establece que el TCFA podrá controlar si los actos comunitarios son compatibles con la identidad constitucional alemana101.
También el Tribunal Constitucional de España ha afirmado que la Constitución Española, en concreto su artículo 93, impone ciertos límites materiales a la cesión del ejercicio de competencias a la Unión Europea y la consiguiente integración del DUE en el ordenamiento español. Así lo hizo en la Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, por la que examina la compatibilidad de determinados artículos del Proyecto de Tratado por el que se crea una Constitución Europea y la Constitución Española.
«la cesión constitucional que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez límites materiales que se imponen a la propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos expresamente en el precepto constitucional, pero que implícitamente se derivan de la Constitución y del sentido esencial del propio precepto, se traducen en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución, en el que los derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE)» [DTC 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 2].
Con posterioridad, el FJ 3 de la Sentencia 26/2014, de 13 de febrero, recoge esta doctrina102.
La ampliación del ámbito competencial de la UE, especialmente en relación con el ELSJ es, tal como se ha adelantado, un segundo motivo de dificultad para la protección armoniosa de los derechos fundamentales en la UE por los tribunales constitucionales y el TJ.
Las sucesivas reformas de los Tratados constitutivos habían provocado que la UE no fuera ya la Organización internacional de integración centrada en la construcción de un mercado común entre los Estados miembros que fue en sus orígenes; por el contrario, el ámbito competencial de la Unión se había ampliado progresivamente, alcanzando a cuestiones --como las comprendidas en el ámbito de la libertad, seguridad y justicia-- directamente relacionadas con los derechos de los ciudadanos y con el núcleo duro de la soberanía de los Estados, por ejemplo, la regulación del estatuto de los extranjeros y las condiciones de entrada y salida de los territorios de los Estados miembros, o diversos aspectos relacionados con el ius puniendi del Estado. Y, en fin, esta asunción de nuevas competencias por la Comunidad --y las nuevas adhesiones a la Unión-- provocó que ciertas materias inicialmente resueltas a escala interna (sujetas, por consiguiente, desde el punto de vista del respeto a los derechos fundamentales, al control internacional del TEDH) pasaran a ser competencia de la UE (que no está sujeta al indicado mecanismo de control internacional)103.
II. LA DOCTRINA DEL TJ SOBRE LA CDFUE

1. Incidencia de una CDFUE obligatoria sobre las relaciones Tribunales de Justicia / tribunales constitucionales

El Tratado de Lisboa dio una nueva redacción al art. 6 TUE e introdujo un nuevo párrafo 1, en virtud del cual, aunque no formará parte del texto del Tratado --como preveía el Proyecto de Tratado Constitucional--, la CDFUE pasará a tener carácter vinculante, «el mismo valor jurídico que los Tratados»:

«La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados. Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones»104.
El nuevo valor obligatorio de la Carta ha incidido en las relaciones entre el TJ y los tribunales constitucionales en materia de derechos fundamentales de un doble modo.
Por un lado, ha obligado al TJ a asumir respecto de la CDFUE las funciones propias de un tribunal constitucional para la protección de la parte dogmática de las constituciones nacionales.
A partir de 2015, en efecto, se han multiplicado las sentencias del TJ sobre el contenido de diferentes derechos fundamentales recogidos en la Carta. A través de estas y por vía de la aplicación de la Carta, el Tribunal se ha volcado en la «regulación» de ámbitos de nueva preocupación como son, entre otros, la privacidad en el marco de las nuevas tecnologías, el derecho al acceso a internet, la protección de los derechos de consumidor ante cláusulas abusivas y en la contratación por internet, o la prohibición de discriminación en sus diferentes vertientes (discriminación por razón de género, de ley, religiosa, por razones de obesidad, entre otros). Es de destacar también la intensa aplicación de la Carta en la resolución de los problemas relacionados con las políticas migratorias de la UE y los Estados miembros, como la protección de las familias migrantes y de los menores europeos hijos de migrantes. Y no puede olvidarse, finalmente, la función relevante que corresponde a la Carta a los efectos de la armonización en materia civil y mercantil, pues la creación de instrumentos de cooperación y auxilio judicial basados en el principio de confianza mutua entre los Estados miembros plantea problemas vinculados a la protección de los derechos fundamentales, en particular al derecho a la tutela judicial efectiva105.
En fin, esta jurisprudencia interpretativa de la CDFUE debe ser atendida por el juez nacional que actúa como juez comunitario.
La segunda forma en que las relaciones TJ / tribunales constitucionales se ven afectadas por la CDFUE con valor vinculante se refiere precisamente a la actuación del juez nacional que aplica Derecho de la Unión. Conviene recordar en este punto que, debido a la indicada ampliación competencial de la UE, los jueces nacionales están llamados a actuar como juez comunitario con más frecuencia. Y deben hacerlo, además, respecto de materias que, aunque atribuidas competencialmente a la UE, parecen afectar a los derechos fundamentales de los nacionales del Estado a cuya jurisdicción pertenecen.
Pues bien, en su labor de aplicación de la CDFUE los jueces nacionales (cuando actúan como juez comunitario) pueden hallarse ante dos situaciones problemáticas posibles:

a) Pueden apreciar que existe una contradicción entre las normas de DUE (que deben interpretar de acuerdo con la CDFUE) y las normas de protección de los derechos fundamentales de la Constitución nacional en la que operan. No ha de resultar extraña esta situación que es consecuencia de que unos mismos derechos estén garantizados por dos textos (Carta / catálogo de derechos fundamentales de la constitución nacional correspondiente) aunque no siempre con idéntico alcance.
b) Pueden apreciar incompatibilidades entre la normativa comunitaria que están llamados a aplicar y la CDFUE.
Como resultado de todo lo anterior, durante los años 2012-2017 el TJ ha dictado numerosas resoluciones en materia de derechos fundamentales106, la mayoría de ellas dando respuesta a las primeras cuestiones prejudiciales que le fueron planteadas (en ocasiones por tribunales constitucionales) sobre el alcance y la interpretación de la Carta. En sus conclusiones al asunto C-176/12 presentadas el 18 de julio de 2013, el Abogado General P. Cruz Villalón destacó la importancia de esta primera jurisprudencia del TJ sobre la naturaleza y alcance de la Carta y destacó la necesidad de su posterior aceptación por los tribunales de los Estados miembros para conseguir lo que denominó la consolidación de la Carta (epígrafe 18)107.
2. La doctrina del TJ sobre la aplicación de la CDFUE

En 2013 y 2014 el TJ dictó cuatro sentencias en las que dibuja los trazos de su doctrina sobre la aplicación de la CDFUE:

- Sentencia (Sala Segunda) M. G. y N. R. contra Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, asto. C-383/13 PPU, de 10 de septiembre de 2013;

- Sentencia (Gran Sala), Melloni, asto. C-399/11, de 26 de febrero de 2013;

- Sentencia (Gran Sala), Akerberg Fransson, asto. C-617/10, de 26 de febrero de 2013;

- Sentencia (Gran Sala) Association de médiation sociale contra Union locale des syndicats CGT y otros, asto. C-176/12, 15 de enero de 2014;

A continuación, se estudian los aspectos fundamentales de esta doctrina.
2.1. Presupuesto: los derechos fundamentales como expresión de la identidad de la UE

Los derechos fundamentales son expresión de la identidad de la UE. Ocurre lo mismo en los ordenamientos jurídicos nacionales. La definición y protección de los derechos fundamentales es siempre un argumento para preservar la identidad del ordenamiento jurídico en el que opera el juez. En otras palabras, los sistemas de protección de derechos fundamentales nacionales están ligados a valoraciones propias relativas al contexto social, cultural e histórico del ordenamiento jurídico que los reconoce. Por eso no es fácil transferir automáticamente los derechos de un contexto a otro.
Pues bien, esto mismo ocurre en el sistema de derechos fundamentales de la UE: posee sus especificidades, que responden a singularidades de la UE. Y no es posible transferir automáticamente hacia el Derecho de la UE los derechos reconocidos en los ordenamientos estatales, ni viceversa.
No se refiere a otra cosa el TJ cuando afirma que «no se debe perjudicar el efecto útil de la Directiva 2008/15» (M.G. y N.R.), o «vaciar de su sustancia la aplicación de un principio fundamental del Derecho de la Unión o de una disposición de este mismo ordenamiento» (Association de médiation sociale), o atentar contra «los principios de confianza y reconocimiento mutuos y la eficacia de la Decisión Marco» (Melloni), o cuando recuerda la obligación del juez nacional de garantizar la plena eficacia de las normas del Derecho de la Unión (Akerberg Fransson).
2.2. Ámbito de aplicación de la CDFUE

La segunda cuestión se refiere al ámbito de aplicación de la Carta. La respuesta es aparentemente sencilla: la Carta es aplicable a todas aquellas situaciones que están reguladas y comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión Europea. La Sentencia Akerberg Fransson lo expuso del siguiente modo: los derechos fundamentales de la Unión «deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero no fuera de ellas» (párrafo 19).
Ahora bien, el art. 51.1 CDFUE distingue entre el ámbito de aplicación personal y material. Así, las instituciones, órganos y organismos de la Unión tienen la obligación de respetar los derechos recogidos en la Carta en todas sus acciones. Los Estados miembros (que son los otros destinatarios de la Carta) «únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión»108.
2.3. Un criterio para determinar si la CDFUE es aplicable

El TJ ha introducido, en tercer lugar, un criterio para determinar cuando una situación jurídica concreta está o no comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho de la UE. Debe estarse --nos dice el Tribunal-- a la naturaleza de la normativa discutida en el litigio principal.
Si esta normativa se refiere a la aplicación:

- de los tratados,

- de la legislación de la Unión (M.G. y N.R., párrafo 29) o.
- de una norma interna de aplicación o transposición de una directiva o decisión marco (Association de médiation sociale, párrafo 43), haya sido esta aprobada efectivamente (Melloni, párrafos 36 a 38), o no (Akerberg Fransson, párrafos 24 a 28),

deberá entenderse que nos hallamos en el ámbito de aplicación del DUE.
2.4. Modulación: el margen de apreciación de los Estados

Ahora bien, es posible que la normativa comunitaria discutida en el litigio principal no determine totalmente la acción de los Estados miembros, esto es, que estos gocen de un cierto margen de apreciación a la hora de aplicar la norma comunitaria o de adoptar la normativa de desarrollo correspondiente.
De entre las cuatro sentencias objeto de examen, el Tribunal consideró que la normativa comunitaria ofrecía el referido margen de apreciación al Estado miembro en un único supuesto: Akerberg Fransson.
Cuando esto ocurra --afirma el Tribunal, con cita de la Sentencia Melloni (apartado 60)--, «las autoridades y tribunales nacionales siguen estando facultados para aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales»109.
2.5. Reconducción al criterio principal

De todos modos, el reconocimiento de este margen de apreciación a los Estados miembros no implica que nos hallemos fuera del ámbito de aplicación del Derecho de la UE, y, por tanto, de la Carta. De lo que el Tribunal hace derivar una doble consecuencia:

- La aplicación de los estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales no puede afectar al nivel de protección previsto por la Carta, según su interpretación por el Tribunal de Justicia, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del Derecho de la Unión (Akerberg Fransson párrafo 29).
- Cuando los órganos jurisdiccionales nacionales deban interpretar las disposiciones de la Carta, pueden y, en su caso, deben plantear ante el TJ una petición de decisión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE (Akerberg Fransson apartado 30).
2.6. En suma

El juez nacional que desarrolla funciones de juez comunitario debe examinar si la normativa aplicable al caso deja margen de actuación a los Estados. De no ser así, el estándar de protección de los derechos fundamentales que deberá tomar en cuenta es la propia Carta; por el contrario, si la norma ofrece un margen de apreciación a los Estados miembros, los estándares nacionales de protección podrán ejercer de forma visible una función en la labor de tutela de los derechos fundamentales ante el poder público nacional que aplica el Derecho de la UE (si bien con el límite de que no podrán condicionar ni el nivel de protección de la Carta --a la luz de la interpretación dada por el TJ--, ni la primacía, unidad y efectividad del Derecho de la Unión).
III. LA DIFÍCIL ASUNCIÓN DE LA DOCTRINA DEL TJ POR LOS TRIBUNALES NACIONALES

1. Sobre el recelo del papel del TJ como garante de los derechos fundamentales

En otras palabras, la UE tiene un sistema propio de derechos fundamentales, presidido por la CDFUE, que rige la actuación toda de la UE --desde la aprobación normativa hasta la aplicación de las normas--, y cuya aplicación y garantía recaen en última instancia sobre el TJ y, especialmente, sobre los tribunales de los Estados miembros, a los que, cuando conozcan de un determinado asunto, corresponde determinar si estamos en el ámbito competencial de la UE o fuera del mismo. Solo en el primero de estos supuestos, deberán aplicar la CDFUE. Es claro que este papel del juez nacional como garante cotidiano de los derechos fundamentales de la UE viene generando no pocas dudas y problemas110.
Adicionalmente, este papel plantea una cuestión a los tribunales constitucionales de los Estados miembros, los cuales no pueden renunciar a su función de garantes de los derechos fundamentales recogidos en su constitución nacional. Pareciera que la ampliación del ámbito competencial de la UE suponga una contracción en esta función. Aunque no es este el entendimiento correcto, ya que, como se deduce de la doctrina del TJ, se trata de una cuestión de delimitación del ámbito competencial, lo cierto es que pueden surgir problemas. En primer lugar, por posibles excesos del TJ como ilustra la citada Sentencia M.G. y N.R. En segundo lugar, puede darse el caso de que el estándar de protección ofrecido por el sistema nacional de derechos fundamentales sea superior al propio de la UE. Esta cuestión está latente en el asunto Melloni.
En ambos casos el TJ decidió enfatizando la importancia de preservar el efecto útil de las directivas, la eficacia de la decisión marco y la vigencia de los principios de reconocimiento y confianza legítimos. No es de extrañar, por lo tanto, que los tribunales constitucionales nacionales mantengan una posición de desconfianza a la hora de aplicar la explicitada doctrina del TJ sobre la CDFUE.
Tal desconfianza de los tribunales constitucionales respecto del papel del Tribunal de Justicia como garante de los derechos fundamentales no es nueva y, como ya se ha expuesto, encuentra motivos en el poco definido sistema de distribución de competencias entre la UE y los Estados miembros, así como en la ampliación del ámbito competencial de la UE al ELSJ y a otras cuestiones que inciden sobre materias tradicionalmente propias de la soberanía estatal y que inciden sobre los derechos fundamentales de los nacionales de los Estados miembros.
Por lo demás, existe una apreciación generalizada de que el TJ no es un tribunal de protección de derechos. No es, ciertamente, un tribunal internacional de protección de los derechos humanos. Pero tampoco, como Tribunal ordinario del sistema jurisdiccional de la Unión Europea, la protección de los derechos fundamentales parece presidir sus actuaciones. Cuando el TJ se ocupa de los derechos fundamentales --lo que ocurre, dada la evolución del proceso de construcción europea, cada vez con más frecuencia--, lo hace como guardián del Derecho europeo y de sus principales principios y libertades. Así, el TJ ha dado prevalencia sobre los derechos fundamentales al efecto útil de las directivas, a no vaciar de su sustancia la aplicación de un principio fundamental del Derecho de la Unión o de una disposición de este mismo ordenamiento, a los principios de confianza y reconocimiento mutuos, y a la garantía de la plena eficacia de las normas del Derecho de la Unión. De tal modo que puede decirse, en palabras de V. Ferreres, que «el centro de gravedad de sus preocupaciones no reside en los derechos fundamentales, sino en la integración. Su lema, digamos, es in dubio pro integrationem»111. A esta apreciación general ha contribuido el dictamen 2/2013, de 18 de diciembre de 2014, sobre la compatibilidad con los Tratados del Proyecto de Acuerdo de adhesión de la Unión Europea al CEDH112.
2. Sobre la no renuncia de los tribunales constitucionales nacionales a su papel de garante de los derechos fundamentales

De hecho, el discurso del TJ en materia de derechos fundamentales está empezando a ser «discutido», ni siempre veladamente, por algunos tribunales constitucionales.
2.1. El Tribunal Constitucional de España y el asunto Melloni

Tal es el caso del TC español, en la Sentencia 26/2014, en la que resuelve el recurso de amparo que dio origen al asunto Melloni113. Como es sabido, el TC preguntó al TJ si el artículo 53 de la Carta --«Nivel de protección: Ninguna de las disposiciones de la presente Carta podrá interpretarse como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos», entre otras normas, por las Constituciones de los Estados miembros114-- conmina a decidir según el texto normativo (comunitario o nacional o internacional) aplicable al caso más beneficioso para los particulares. En el asunto Melloni ello significaba entender aplicable la normativa española, pues otorgaba un mayor nivel de protección que el que se deriva del Derecho de la Unión Europea115, ya que permitía condicionar la entrega de una persona condenada en ausencia a que la condena pueda ser sometida a revisión en el Estado requirente.
Mediante Sentencia de 26 de febrero de 2013, el TJ dio respuesta a esta cuestión116. Al hacerlo, el Tribunal expuso su doctrina sobre el alcance de la CDFUE, señalando, como se ha estudiado, que los derechos fundamentales son expresión de la identidad de la UE y que, por lo tanto, rigen en el ámbito de actuación de la UE y obligan tanto a las Instituciones de la Unión como a los órganos de los Estados miembros que aplican normativa comunitaria. El TJ continuó refiriéndose a la obligación del juez nacional que desarrolla funciones de juez comunitario debe examinar si la normativa aplicable al caso deja margen de actuación a los Estados, y a valorar si el estándar de protección de los derechos fundamentales que deberá tomar en cuenta es la propia Carta o si, por el contrario, si la norma en cuestión ofrece un margen de actuación para los Estados miembros, en cuyo caso los estándares nacionales de protección podrán ejercer de forma visible una función en la labor de tutela de los derechos fundamentales ante el poder público nacional que aplica el Derecho de la UE (si bien con el límite de que no podrán condicionar ni el nivel de protección de la Carta --a la luz de la interpretación dada por el TJ--, ni la primacía, unidad y efectividad del Derecho de la Unión).
Pues bien, cuando procede a aplicar esta doctrina al caso, el TJ sostiene que la adopción de la OEDE se enmarca en las competencias de la UE y que, de acuerdo con el art. 51 Carta (ámbito de aplicación), tanto el control jurisdiccional de la misma como el de los actos de su aplicación nacional (legislativa, ejecutiva o judicial) están sometidos a la Carta y corresponde a los tribunales nacionales. En consecuencia, la Audiencia Nacional, al ejecutar una OEDE --y actuar como juez comunitario-- hubo de aplicar la Decisión Marco (y la ley española de trasposición) y quedó sujeta primariamente a la Carta, máxime porque el art. 4 bis, apartado 1, de la Decisión Marco no deja a los Estados margen de actuación alguno. Por lo demás, el TJ entendió que el art. 4 bis, apartado 1, de la Decisión Marco satisface las exigencias de los derechos a la tutela judicial efectiva y de defensa de los particulares establecidos por los artículos 47 y 48.2 Carta.
Por lo que se refiere a la pregunta sobre el artículo 53 de la Carta, el TJ dijo no poder acoger la interpretación del artículo 53 de la Carta formulada por el TC de España, pues esta interpretación menoscabaría el principio de primacía del Derecho de la Unión, «ya que permitiría que un Estado miembro pusiera obstáculos a la aplicación de actos del Derecho de la Unión plenamente conformes con la Carta, si no respetaran los derechos fundamentales garantizados por la Constitución de ese Estado» (epígrafes 67 y 58).
¿Y cómo respondió el Tribunal Constitucional de España ante esta resolución? Cuando el TC resolvió el recurso que dio origen al asunto Melloni, otorgó el amparo solicitado, en concordancia con la Sentencia del Tribunal de Luxemburgo. Sin embargo, la STC 26/2014 no se hizo eco del planteamiento del TJ ni expuso las razones por las que no lo sigue117

El TC desatendió los criterios fijados por el TJ y, lejos de asumir --como entiendo debiera haber hecho-- que los derechos fundamentales de la UE son el parámetro que debe tener en cuenta el juez nacional cuando actúa como juez comunitario, recurre al artículo 10.2 CE --pese a no citarlo expresamente-- como vía para revisar, a la baja, su doctrina (según la cual la celebración de un nuevo juicio tras la sentencia dictada en rebeldía es parte del contenido absoluto del derecho de defensa y, por tanto, condición para proceder a la entrega del afectado a un tercer Estado).
Ciertamente, el canon de constitucionalidad que aplica para redefinir el contenido absoluto del derecho a un proceso con todas las garantías que despliega eficacia ad extra es el integrado por los tratados y acuerdos internacionales sobre protección de los derechos fundamentales y las libertades públicas rarificados por España, entre los que se encuentran la CEDH y la jurisprudencia del TEDH y entre los que menciona la Carta y la doctrina del TJ. Dicho de otro modo, el TC afirma que la recepción de las normas de protección de los derechos fundamentales de la UE se realizará --indistintamente de cuál sea el ámbito competencial en el que nos encontremos y de que la norma comunitaria deje margen de actuación al legislador estatal-- por la vía prevista en el art. 10.2 CE, no mediante la consideración de la Carta como parámetro directo.
¿Cómo entender esta postura118? Quizás como una vía para no renunciar a su papel de garante último de los derechos fundamentales reconocidos por la CE.
2.2. Y de nuevo, los tribunales constitucionales alemán e italiano

Más explícita fue la postura de cuestionamiento de la doctrina del Tribunal de Justicia que mantuvo el Tribunal Constitucional Federal de Alemania en su Sentencia de 15 de diciembre de 2015. Los hechos que están en la base de la sentencia guardan semejanza con los del asunto Melloni. Un ciudadano norteamericano, condenado por los tribunales italianos, fue arrestado en Alemania en ejecución de una euroorden emitida por Italia. Un tribunal de Düsseldorf autorizó la entrega. Frente a esta resolución se interpuso recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, alegando violación de los derechos fundamentales, en particular, del derecho de defensa, pues, como en el caso Melloni, el juicio se había celebrado en su ausencia y el proceso penal italiano no contempla la posibilidad de una revisión de esta condena.
El TCFA anuló la sentencia por entender que se vulneraba el derecho fundamental a la dignidad humana (art. 1 LF). El respeto de la dignidad --aseguró-- es un principio constitutivo de la identidad constitucional alemana y esta identidad debe ser protegida, también, frente a poderes supranacionales. De todos modos, el Tribunal Constitucional consideró que, en este asunto concreto, no era preciso limitar la primacía del Derecho de la Unión mediante la aplicación de las normas del Derecho alemán119.
Esta postura reticente ante el TJ se advierte también en el TC italiano, como expone la saga Ivo Taricco120.
En el marco de un procedimiento penal iniciado contra el Sr. Taricco y otros por haber realizado un fraude contra el pago del IVA, surge la cuestión de la compatibilidad entre el régimen de prescripción penal italiano y la defensa de los intereses financieros de la UE. A la cuestión prejudicial planteada, el TJ respondió que la normativa nacional en materia de prescripción de las infracciones penales podría llegar a considerarse contraria a las obligaciones que el artículo 325, apartados 1 y 2, del TFUE impone a los Estados miembros, porque puede impedir el imponer sanciones efectivas y disuasorias en un número considerable de casos de fraude grave que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea. El TJ añade que la valoración de este extremo corresponde a los tribunales nacionales los cuales, en el caso de que no quede garantizada la plena eficacia del art. 325 TFUE, deberían dejar inaplicada la ley nacional (Sentencia de 8 de septiembre de 2015, asto C-105/14121).
Cuando en un asunto posterior, el Tribunal Constitucional italiano hubo de aplicar la normativa italiana sobre prescripción tuvo en cuenta la Sentencia del Tribunal de Luxemburgo aunque fuera para expresar sus dudas sobre la compatibilidad de la solución del TJ con los principios superiores del ordenamiento constitucional italiano y con el respeto de los derechos fundamentales de la persona (principio de legalidad de los delitos y las penas, que exige, en particular, que las disposiciones penales se determinen con precisión y no puedan ser retroactivas), por lo que, mediante Auto de 23 de noviembre de 2016, planteó cuestión prejudicial122.
El 5 de diciembre de 2017 (asto. C-42/17, M.A.S. y M.B. ó Taricco II), el TJ (Gran Sala) dictó sentencia, matizando el alcance de la Sentencia Taricco El TJ, que emplazó al legislador nacional italiano a modificar su normativa sobre prescripción, de cara a establecer un plazo que permita conjugar el respeto del principio de legalidad con el cumplimiento de las obligaciones de los Estados miembros encargadas de combatir el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la UE (art. 325 TFUE), añadió que.
«Si el juez nacional considera que la obligación de no aplicar las disposiciones del Código Penal controvertidas vulnera el principio de legalidad de los delitos y las penas, no debería cumplir dicha obligación y ello aunque su respeto permitiera subsanar una situación nacional opuesta al Derecho de la Unión (véase, por analogía, la sentencia de 10 de julio de 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, apartados 58 y 59). Corresponde por tanto al legislador nacional adoptar las medidas necesarias, como se ha señalado en los apartados 41 y 42 de la presente sentencia».
El fallo de la Sentencia lo expone del modo siguiente:

«El artículo 325 TFUE, apartados 1 y 2, debe interpretarse en el sentido de que obliga al juez nacional a no aplicar, en el marco de un procedimiento penal que se refiere a infracciones relativas al impuesto sobre el valor añadido, disposiciones internas en materia de prescripción comprendidas en el Derecho material nacional que impiden la imposición de sanciones penales efectivas y disuasorias en un número considerable de casos de fraude grave que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea o que establecen en el caso de fraudes que afecten a dichos intereses financieros plazos de prescripción más cortos que en el caso de fraudes que afecten a los intereses financieros del Estado miembro de que se trate, a menos que la mencionada inaplicación implique una violación del principio de legalidad de los delitos y las penas, debido a la falta de precisión de la ley aplicable o debido a la aplicación retroactiva de una legislación que impone condiciones de exigencia de responsabilidad penal más severas que las vigentes en el momento de la comisión de la infracción»123.
A los tribunales constitucionales italiano y alemán debe añadirse el TEDH y el Tribunal Supremo de Dinamarca. El TEDH mostró su escepticismo frente a la acción de tutela de los derechos fundamentales emprendida por el TJ en la Sentencia Avotins c. Letonia (Gran Sala, de 23 de mayo de 2016), la primera Sentencia que adoptó tras que el TJ aprobase su dictamen 2/13124.
Por último, en el marco de la protección de la igualdad, en concreto de la prohibición de la discriminación (art. 21 CDFUE), hallamos el asunto Dansk Industri. La Sentencia del Tribunal Supremo de Dinamarca de 6 de diciembre de 2016 es otro ejemplo de desencuentro entre los tribunales constitucionales nacionales y el TJ, pues desatiende abiertamente la Sentencia del TJ (Gran Sala) de 19 de abril de 2016, dictada en el asunto C-441/14.
En este caso, el Sr. Rasmussen fue despedido por la compañía Ajos A/S después de 25 años de trabajar en la empresa, lo que le daba derecho, según la Ley danesa, a una determinada indemnización, que no se le dio porque, por haber cumplido 60 años, podía acceder a la pensión de jubilación del régimen general. Esta excepción estaba prevista también por la ley nacional. El Sr. Rausmann demandó a su antiguo empleado por discriminación por motivos de edad. El TS danés planteó cuestión prejudicial oponiendo el principio de seguridad jurídica y confianza legítima (cumplimiento de la ley y de la jurisprudencia nacional), por una parte, y el principio de DUE de no discriminación por razón de edad, por otra.
Para el TJ, «el Derecho de la Unión debe ser interpretado en el sentido de que incumbe al órgano jurisdiccional nacional que conoce de un litigio entre particulares comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2000/78, cuando aplica las normas de su Derecho nacional, interpretarlas de manera que puedan aplicarse de conformidad con dicha Directiva o, si tal interpretación conforme es imposible, dejar inaplicados, en caso necesario, cualesquiera preceptos del Derecho nacional que sean contrarios al principio general de no discriminación por razón de la edad. Ni los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, ni la posibilidad de que el particular que se considere lesionado por la aplicación de una norma nacional contraria al Derecho de la Unión reclame la responsabilidad del Estado miembro de que se trate por infracción del Derecho de la Unión pueden hacer que se cuestione dicha obligación».
Sin embargo, el TS danés optó por no aplicar la sentencia del Tribunal de Luxemburgo, al entender que no pagar una indemnización por despido cuando el trabajador puede acceder a la jubilación es reflejo de una asentada jurisprudencia en Dinamarca125.
IV. CONSIDERACIONES FINALES

La aceptación de la primacía y eficacia, de la exclusividad con que se presenta el DUE, cuando determinadas normas de este ordenamiento colisionan con la protección de los derechos fundamentales y la identidad nacional de los Estados miembros, sigue siendo motivo de enfrentamiento entre los tribunales constitucionales nacionales y el Tribunal de Justicia de la UE. En este trabajo hemos mostrado hasta cuatro respuestas distintas; respuestas que podríamos calificar como de: 1) advertencia y señalamiento de los contralimiti (las mantenidas por los tribunales constitucionales español y alemán), 2) señalamiento de los contralimiti y colaboración crítica, tal supone el planteamiento de la cuestión en el marco del sistema jurisdiccional de la UE (tribunal constitucional italiano), 3) señalamiento de los contralimiti y aceptación de la primacía por cauces distintos a los propios del DUE (tribunal constitucional español) y 4) afirmación de la identidad nacional como límite y abierta ruptura con el TJ (tribunal supremo danés). A las que cabe añadir, claro está, la de aceptación, más o menos entusiasta, de estos principios.
Por motivos largamente indicados a lo largo del trabajo esta situación va a plantearse cada vez con mayor frecuencia. Y parece claro que la mera afirmación de los principios de primacía, unidad y efectividad del DUE --desde otro punto de vista, la mera enunciación de las bondades de la integración-- no es suficiente. La CDFUE es un instrumento que, según hemos visto, puede resultar muy útil al TJ, que no debe desaprovecharlo como factor de cohesión, como un argumento que, según se ha estudiado, pueden llegar a compartir los interlocutores en el diálogo judicial europeo.
Por ello, en esta fase de consolidación de la Carta y en relación con los casos relevantes en los que se plantee una situación novedosa, bien vale exigir del Tribunal de Justicia una más razonada exposición de sus tesis, a efectos precisamente de asegurar su entendimiento por los tribunales nacionales.
Lo señaló J. Weiler, en 2002, tras afirmar que las relaciones entre los tribunales nacionales y el TJ se habían visto erosionadas. J. Weiler sostuvo la necesidad de recuperar el clima de confianza, ya que «el Tribunal de Justicia puede alegar todo lo que quiera, por así decirlo, la supremacía del Derecho comunitario o el principio Francovich de responsabilidad de los Estados miembros. Estas doctrinas únicamente son efectivas cuando han sido aceptadas y practicas por los tribunales nacionales». Pero «no debería sorprendernos que exista un problema de credibilidad, aunque esto no suela comentarse más que en círculos muy reducidos y de confianza (...) Cuando el Derecho europeo y el Tribunal europeo exigen la subordinación al Derecho europeo de, incluso, los principios constitucionales más importantes de un Estado miembro, como por ejemplo, la protección de los derechos humanos fundamentales, es de vital importancia que una decisión emane de un tribunal que sea capaz y que parezca capaz de aglutinar esa comprensión a sus homólogos nacionales (...) Creo que el Tribunal debería abandonar el estilo críptico y cartesiano que sigue caracterizando a muchas de sus resoluciones y adoptar el estilo más discursivo, analítico y conversacional que se asocia más con el mundo del common law»126.
En fin, sirva esta exigencia al TJ de una mayor carga discursiva en sus sentencias127 para que la Carta se consolide no solo como un «acto creativo» sino también como «un texto que responde»128.
COMUNICACIONES

Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y diálogo judicial internacional en la protección de los derechos fundamentales: cuando el Tribunal Constitucional es «Tribunal del Estado de origen»

M.ª Victoria Cuartero Rubio129

Profesora Titular de Derecho internacional privado de la Universidad de Castilla-La Mancha

Victoria.Cuartero@uclm.es

I. INTRODUCCIÓN

El Tribunal Constitucional (TC) ha tenido ocasión de abordar en numerosas ocasiones la cuestión de la protección de los derechos fundamentales procesales y sustantivos en sede de condición del reconocimiento y ejecución de resoluciones judiciales civiles extranjeras, que resuelve con la doctrina de las vulneraciones indirectas, de las que son responsables los tribunales españoles en cuanto dotan de eficacia en España a decisiones extranjeras que menoscaban el contenido absoluto de los derechos fundamentales130.
Frente al reconocimiento y ejecución tradicional, en el marco de la Unión Europea, y dentro de una tendencia a la simplificación y, en un grado superior, supresión del exequátur, se ha acogido el reconocimiento mutuo como método de reconocimiento de decisiones. En apretada síntesis (y limitada a lo que aquí interesa), en términos de protección de derechos fundamentales el reconocimiento mutuo en su grado máximo supone la eliminación de los motivos de denegación del reconocimiento y la ejecución, lo que comporta un desplazamiento del protagonismo en la protección de derechos fundamentales hacia los tribunales del Estado de origen de la decisión: en otras palabras, en su grado máximo opera una suerte de «inversión de la sede de control tradicional»131. Esta solución, seriamente cuestionada por la doctrina, solo se explica dentro de un sistema: que se construye sobre los principios de confianza y equivalencia, en el contexto del espacio de libertad, seguridad y justicia, con unas normas mínimas armonizadas132 y sobre el presupuesto del correcto funcionamiento de la protección de los derechos fundamentales en origen, con respeto a un estándar mínimo común establecido por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión y el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH). El correcto funcionamiento en origen como presupuesto es la clave de bóveda del sistema y su cuestionamiento es el del sistema, como ha puesto en evidencia el TJUE en el asunto Aranyosi-Caldararu133 y en la jurisprudencia posterior. Con todo, además de requerir estos condicionantes, esta solución se ha utilizado en ámbitos materiales limitados. El caso del título ejecutivo europeo es paradigmático; como lo es el fracasado intento de su exportación a un ámbito material más amplio como el del Reglamenton.º1215/2012134.
En cuanto el reconocimiento mutuo es una solución al problema de la eficacia extraterritorial de decisiones en el marco de la Unión Europea es caldo de cultivo para el diálogo judicial internacional en la protección de los derechos fundamentales. Por tanto, comparte los problemas generales de los diálogos verticales: tribunales de los Estados miembros, Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Pero a ello suma otra componente que le es propia, pues, además de los diálogos verticales, el reconocimiento mutuo implica una dimensión de diálogo horizontal, entre tribunales nacionales del Estado de origen y del Estado requerido. Este diálogo horizontal dota al problema del diálogo judicial internacional en estos casos de un perfil singular.
En lo que aquí interesa, conviene subrayar que el reconocimiento mutuo, en particular, en su grado máximo, comporta cambios, primero, desde la perspectiva del tribunal del Estado requerido. Es aquí donde se acumulan las muchas críticas y dudas que provoca el método y donde se concentra la atención y controversia en el diálogo judicial internacional. Pero, segundo, también supone una novedad desde la perspectiva del tribunal del Estado de origen, al que el sistema otorga un mayor protagonismo y responsabilidad que en el reconocimiento y ejecución tradicional135. En lo que respecta al TC, la doctrina constitucional de las vulneraciones indirectas no da respuesta a este modelo. No solo en lo atinente a la primera perspectiva, cuando España es Estado requerido, ya que los supuestos no tienen identidad; sino igualmente en lo atinente a la segunda perspectiva pues la doctrina de las vulneraciones indirectas es ajena al protagonismo que otorga el nuevo modelo al tribunal de origen y al correcto funcionamiento de la protección en origen.
El presente trabajo se ciñe a esta segunda perspectiva, acotada a los supuestos en que el reconocimiento mutuo se manifiesta en su grado máximo, esto es, aquellos en que el protagonismo del control se desplaza al Estado de origen, y con un alcance muy concreto: el recurso de amparo como procedimiento clave en el sistema español de protección de derechos fundamentales; también se acota por la óptica con que se afronta, el Derecho internacional privado, que centra el objeto en en el reconocimiento en el ámbito del Derecho privado. Como resultado se propone un entendimiento del recurso de amparo que, dentro del marco de su regulación, tenga en cuenta la particularidad que presentan estos supuestos; por ejemplo, al momento de dotar de contenido el requisito de admisión de la «especial trascendencia constitucional». No se oculta una función promocional subyacente: de la mejor protección de los derechos fundamentales y de la participación del TC en el diálogo judicial internacional sobre derechos fundamentales.
II. EL RECONOCIMIENTO MUTUO DE RESOLUCIONES JUDICIALES EN EL DIÁLOGO JUDICIAL INTERNACIONAL

El TJUE se ha pronunciado en diversas ocasiones en relación con los problemas que plantea el desplazamiento de la sede del control tradicional, notablemente al hilo de asuntos del ámbito penal, pero también del ámbito del Derecho privado136. En este sentido el Tribunal ha reiterado la regla pero con el límite de la garantía cierta de los derechos fundamentales establecidos en la Carta137. Por su parte, el TEDH ha admitido su compatibilidad con el CEDH. Así, en la Decisión Povse el TEDH resuelve el asunto por aplicación de la doctrina Bosphorus138, sobre la que el TEDH construye la relación Derecho de la Unión Europea-CEDH, por tanto, mediante una presunción de cumplimiento por el Derecho de la Unión de los estándares del CEDH139; en el caso, vista la presunción de equivalencia, tanto en lo ateniente a las garantías sustantivas como a los mecanismos de control, y la constatación de que la norma de la Unión Europea concernida no dejaba al Estado requerido margen de apreciación140. Es preciso subrayar, por su radical importancia, el carácter iuris tantum de la presunción13.
141

En lo que concierne al TC, la doctrina constitucional sobre reconocimiento mutuo ha girado en torno a asuntos del orden penal. La posición del TC frente al modelo se ha puesto de manifiesto con ocasión del asunto Melloni142. En lo que aquí interesa, conviene resaltar su valor transicional en la doctrina constitucional. En efecto, el problema de fondo que se suscita en Melloni había sido resuelto por el TC si bien en supuestos de aplicación del Convenio Europeo de Extradición de 1957. En este marco, el TC estableció un canon del art. 24.2 CE, que calificó de contenido absoluto del derecho y que, en consecuencia, había impuesto bajo el expediente de la doctrina de las vulneraciones indirectas, como condición para la extradición, en una aplicación impecable de la lógica del reconocimiento tradicional143. Cuando el problema empieza a plantearse con la Decisión Marco, el TC mantiene el mismo criterio de solución, esto es, sigue aplicando la lógica del reconocimiento tradicional al reconocimiento mutuo144. Melloni supone la percepción del nuevo escenario145.
Pendiente de sentecia, la admisión de un recurso de amparo dirigido contra un título ejecutivo europeo puede aportar más datos para comprender la posición del TC. Además, el asunto ha de ser de interés toda vez que sería la primera vez que la doctrina constitucional se enfrentara a un supuesto de reconocimiento mutuo con un fondo de Derecho privado y en la vertiente que aquí interesa: cuando el TC es Tribunal del Estado de origen de la decisión146.
III. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL COMO «TRIBUNAL DEL ESTADO DE ORIGEN»

1. Planteamiento

Como se ha señalado, las dificultades inherentes al reconocimiento mutuo se evidencian eminentemente al momento del reconocimiento y ejecución en el Estado requerido, lo que conduce a que se concentre la atención en ese momento. Sin embargo, en cuanto la lógica del reconocimiento mutuo otorga protagonismo al Estado de origen, debería tener especial importancia la actuación de los órganos en origen; en última instancia, en clave de derechos fundamentales, el TC. No solo porque el correcto funcionamiento de la protección de los derechos en origen es el presupuesto de la lógica del sistema sino porque cabe suponer que un correcto funcionamiento en origen podría prevenir o mitigar posteriores conflictos en el Estado requerido. En el limitado espectro de este trabajo, esto supone que, en el ámbito del reconocimiento mutuo es relevante que el TC español actúe como juez de la Unión Europea y el recurso de amparo ante el TC español sirva como la oportunidad procesal última para la protección de los derechos fundamentales en el plano de la Unión Europea.
En este sentido, parece razonable que, si hay una denuncia de vulneración de derechos fundamentales ante el TC español como Tribunal de origen, no se proceda a poner en circulación la resolución judicial sin descartar positivamente la vulneración denunciada. Pues bien, esta afirmación choca con la configuración actual del recurso de amparo.
2. La objetivación del recurso de amparo

La configuración normativa del amparo permite inadmitir el recurso sin descartar que no concurra la lesión del derecho; por ejemplo, si concurre un óbice procesal. Pero esta solución ha pasado a tener un carácter general tras la LO 6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la LO 2/1979, de 3 de octubre, del TC147, que reformó el recurso de amparo mediante la introducción de cambios sustanciales, en particular, en cuanto a la concepción misma de la protección dispensada, que pasa a ser un amparo «objetivo»148. A tal efecto, se incorporó la especial trascendencia constitucional149 y su justificación150 como requisitos de admisión. De esta suerte, incluso en la hipótesis de que en el estudio preliminar que comporta la fase de admisión no pueda descartarse la vulneración del derecho fundamental denunciada, procede la inadmisión si no concurre en el asunto una especial trascendencia constitucional. En teoría, la protección queda igualmente garantizada ya que el recurso de amparo es subsidiario151. Abunda en esta dirección el entendimiento con que el TC ha tratado este requisito. Es significativo que se deba a la intervención del TEDH la obligación de exteriorizar en la motivación de las Sentencias la causa de especial trascendencia constitucional que se valoró como concurrente, que justificó un trato distinto del piélago de asuntos inadmitidos, y cuya apreciación corresponde únicamente al TC152, por tanto, inatacable por la parte o el Ministerio Fiscal en el turno de alegaciones153.
Esta configuración del recurso de amparo es una opción de política legislativa posible cuando afecta a resoluciones judiciales destinadas a desplegar su eficacia en España; también en un tercer Estado (de la Unión Europea o no) si su eficacia extraterritorial queda sujeta a un sistema de reconocimiento y ejecución tradicional o reconocimiento mutuo pero en el que no se invierte la sede del control pues el Estado requerido controlará el respeto a los derechos fundamentales procesales y sustantivos y, si aprecia vulneración, negará eficacia a la decisión extranjera. Pero es inadaptada al sistema de reconocimiento mutuo cuando se invierte la sede del control, pues, en este caso, un comportamiento leal aconsejaría evitar, en la medida que lo permita el marco legal, el peligro de poner en circulación una resolución judicial viciada154.
Se puede sostener la compatibilidad con el argumento de que el sistema de reconocimiento mutuo debe asumir las diferentes formas en que se articula procesalmente la protección de derechos fundamentales en los Estados miembros. Este argumento es impecable y por esta razón la respuesta se ha de mover en todo caso sin excepcionar el marco legal del recurso de amparo. Pero, en la medida en que el marco legal lo permita, debería ser responsabilidad del tribunal de origen dar una respuesta ajustada a los principios de reconocimiento mutuo y de confianza. Esta solución mejora la protección del derecho subjetivo y promueve la participación del TC en el diálogo judicial internacional, en particular, en el diálogo horizontal. Además, y esto, aun mediato, es clave, coadyuva a la armonización de garantías constitucionales en la Unión155 y a la convergencia hacia un orden público europeo156.
No obsta a todo lo anterior el hecho de que los requisitos que marcan la objetivación del amparo, a saber, la especial trascendencia y su justificación, han sido aceptados por el TEDH: respecto a la especial trascendencia, en la STEDH Arribas Antón y, respecto a su justificación, en la Decisión TEDH Rupprecht c. España157. Estas decisiones señalan la compatibilidad con el CEDH del amparo objetivo con carácter general. Pero sí parece mejorable cuando se proyecta sobre un supuesto de reconocimiento mutuo en el que se ha invertido la sede del control.
3. El correcto funcionamiento de la protección de los derechos fundamentales en origen: el requisito de la especial trascendencia constitucional como ejemplo

Una solución ajustada que, por una parte, garantice la función del recurso de amparo cuando actúa como recurso de amparo del Estado de origen y, por otra, respete las particularidades del sistema español de amparo, puede concretarse en lo siguiente: una aplicación adecuada a las necesidades del reconocimiento mutuo en la medida en que el marco legal del recurso de amparo lo permita.
Una aplicación adecuada en la medida en que el marco legal lo permita implica un análisis individualizado de los distintos requisitos de admisión en función de su naturaleza y objeto158. Así, parece más complejo argumentar una adecuación cuando la decisión de inadmisión obedece a causas imputables al recurrente cual son el incurrir en óbice procesal o en falta de justificación de la especial trascendencia constitucional159. Pero el caso es sustancialmente distinto cuando la inadmisión se debe a la falta de especial trascendencia constitucional, un requisito cuya falta no es imputable al recurrente, cuya apreciación corresponde únicamente al TC y para el que el legislador y la interpretación del TC han diseñado un marco flexible, a partir de conceptos jurídicos abiertos, art. 50.1 b) LOTC, y de un catálogo abierto de causas.
En efecto, el requisito del art. 50.1 b) LOTC fue objeto de la STC 155/2009 (Pleno), de 25 de junio, FJ 2, en la que el TC estableció un catálogo abierto de posibles causas de especial trascendencia, susceptible de nuevas incorporaciones habida cuenta del «carácter dinámico» del ejercicio de la jurisdicción constitucional160. De entre las causas previstas en la STC 155/2009, varias pueden sustanciar la concurrencia de especial trascendencia constitucional en los casos de reconocimiento mutuo; así, las causas a) «cuestión nueva» y b) «aclaración de doctrina», bien como consecuencia del surgimiento de nuevas realidades jurídicas, bien como consecuencia de cambios normativos relevantes. Pero estas causas, por su naturaleza, están llamadas a actuar en un primer momento. Por tanto, la cuestión está abierta y lo que se plantea es que la valoración de la concurrencia o no en el caso de la especial trascendencia constitucional en los supuestos en que el TC español es tribunal del Estado de origen de una resolución sujeta a reconocimiento mutuo en que se ha invertido la sede del control tenga en cuenta la particularidad asociada a la «trascendencia extraterritorial» de los efectos del amparo161.
IV. CONCLUSIÓN

El desplazamiento del protagonismo en la protección de derechos fundamentales hacia los tribunales del Estado de origen que implica el reconocimiento mutuo en su grado máximo como método de reconocimiento de resoluciones judiciales presupone el correcto funcionamiento de la protección de los derechos fundamentales en origen. En el Derecho español responden de ello los tribunales ordinarios y, de forma subsidiaria, pero en última instancia, el TC mediante el recurso de amparo. Con esta lógica, un correcto funcionamiento de la protección en origen pasa por evitar que se pongan en circulación en la Unión Europea resoluciones judiciales sin antes descartar que incurran en vulneración de derechos. Aun interpuesto, la configuración normativa del recurso de amparo no asegura este resultado por lo que conduce a una solución inadaptada en estos casos.
Reivindicando el papel del TC como juez de la Unión se propone un entendimiento del recurso de amparo que maximice sus posibilidades de actuación para asegurar un funcionamiento ajustado a las necesidades del reconocimiento mutuo pero que respete las particularidades del sistema español de amparo, por tanto, en la medida en que el marco legal del recurso de amparo lo permita. Se ilustra esta tesis con el ejemplo de la especial trascendencia constitucional, requisito de admisión cuya configuración legal, construida sobre conceptos jurídicos abiertos y un catálogo abierto de causas, lo consentiría.
Judgment no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court and the future of the «counter-limits» doctrine

Anna Facchinetti

PhD Candidate in International Law

Università degli Studi di Pavia, Italy

anna.facchinetti02@universitadipavia.it

I. THE ITALIAN CONSTITUTIONAL COURT APPLIES THE «COUNTER-LIMITS» DOCTRINE

Recourse to the «counter-limits» doctrine, according to which the internal mechanism of adaptation to international law is interrupted in the event of international rules found to be incompatible with the fundamental principles of the State162, is not new in the European legal area. Firstly applied by the Italian163 and German164 Constitutional Courts with regard to the process of European integration, the «counter-limits» doctrine greatly contributed to the development of a serious human rights discourse at the level of the then European Economic Community, now European Union. Domestic courts later expanded the scope of the doctrine beyond the limits of EU law, invoking «counter-limits» in a number of cases where international norms were deemed to be incompatible with the fundamental values enshrined in the domestic legal order. However, it was only with judgment no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court165 that «counter-limits» were applied for the first time in order to prevent the enforcement of a decision of the main judicial body of the United Nations. Indeed, until that moment the Hague Court had been shielded from this kind of judicial dialogue by the eminently political nature of the cases brought before it, which are in the hands of national executives.
Although in judgment no. 238/2014 the Italian Constitutional Court recognized the International Court of Justice as the most qualified body to identify and interpret international customary law166, its decision openly challenged the interpretation of the rule of State immunity from civil jurisdiction rendered by the International Court of Justice in the Jurisdictional Immunities case167. The Italian Court found that the effect of the application of the ICJ decision, affirming the immunity from actions for damages suffered as a consequence of international crimes committed by German armed forces during World War II, is the bar to access to justice for Italian victims of Nazi crimes in absence of alternative remedies. This has been found incompatible with Articles 2 and 24 of the Constitution, whose combined reading protects the justiciability of fundamental human rights. As a consequence, the «procedural» rule of State immunity affirmed by the ICJ could not enter the Italian legal order, since the respect for the fundamental principles of the national legal system is «the limit that indicates the receptiveness of the Italian legal order to the international and supranational order»168. For the same reason, the Constitutional Court declared null and void both the law incorporating article 94169 of the UN Charter170 and the law of adhesion to the UN Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property171, in so far as they obliged Italy to comply with the Jurisdictional Immunities judgment.
Besides representing a landmark decision for the «immunity saga» inaugurated with the Ferrini case172, judgment no. 238/2014 also raised relevant questions about the future of the «counter-limits» doctrine and the impact it may have outside the context of a regional organization like the European Union. This contribution, clearly biased in favour of human rights, aims at demonstrating that recourse to «counter-limits» by domestic courts is not only legitimate, but even desirable under international law. For this purpose, judgment no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court will be firstly put into the context of a general European trend towards the affirmation of primacy of human rights over conflicting international obligations. The paper will subsequently explore three arguments in favour of an optimistic perspective, dealing, respectively, with the existing convergence between international law and State constitutions, with the concept of State sovereignty as it emerges from the application of «counter-limits», and with the law-making role of States.
II. AFFIRMING THE PRIMACY OF HUMAN RIGHTS OVER CONFLICTING OBLIGATIONS: A EUROPEAN TREND

Judgment no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court was regarded by many commentators, both in Italy and abroad, as an unprecedented instance of dualism, whose effect was to undermine the authority of the International Court of Justice and, in more general terms, of international law173. However, it must be noted that the practice of resistance to international law --being it of customary, treaty, or judicial nature-- seems to be well established in the European legal area, and not only in dualist States like Germany and Italy.
Since the famous Solange I judgment, also national courts such as the Spanish Constitutional Court174, the French Conseil constitutionnel175 and the Constitutional Court of Lithuania176 have engaged in a judicial dialogue with EU institutions, defending the priority of fundamental constitutional principles over EU law177.
Italian and German courts further developed the «counter-limits» doctrine extending its application to fields other than EU law. As early as 1979, the Italian Constitutional Court had argued that adaptation to general international law could not lead to violations of fundamental constitutional principles (Russel case178). The same idea was expanded in the Baraldini judgement, where the Court stated that «the tendency of the Italian legal order to be open to generally recognized norms of international law and international treaties is limited by the necessity to preserve its identity; thus, first of all, by the values enshrined in the Constitution»179, whose core is the protection of fundamental rights. The same Court later specified, with particular reference to the ECHR system, that treaty law incorporated into the internal legal order is subject to review of constitutionality (in the so called «twin judgments» no. 348-349/2007)180. In the same vein, in 2004 the German Bundesversaffungsgericht affirmed that municipal courts are bound to «take into account» the European Convention on Human Rights and the ECHR judgments only if such instruments do not restrict the individual rights protected under the German Basic Law181 (Görgülü case182).
The «counter-limits» doctrine has recently been revived by German and Italian judiciaries. Besides judgment no. 238/2014, there have been at least two other cases of resistance to binding international instruments. In December 2015, the Bundesversaffungsgericht refused to execute a European Arrest Warrant that did not respect the individual rights protected under Article 1 GG183. The Warrant had been issued, ironically, by Italian authorities. As for the Italian Consulta, it threatened to activate «counter-limits» if the CJEU interpretation of Article 325 TFEU, requested in a reference for preliminary ruling184 subsequent to the Taricco judgment185, was found in breach of the principle of legality enshrined at Article 25 of the Constitution186.
From this brief survey, it is apparent that national courts have often made reference to fundamental constitutional principles protecting human rights in order to avoid compliance with obligations stemming from international law. In this regard, it is worth mentioning that the Italian Constitutional Court was not the first judicial body to challenge a binding decision of an organ of the United Nations deemed to be in breach of a fundamental human right. A similar stance had already been adopted by the Court of Justice of the European Union in Kadi I187, where it found that the EU Regulation implementing the UN Security Council Resolutions on smart sanctions did not ensure effective judicial protection nor an adequate right to defence to the targeted individuals188. In particular, the CJEU held that obligations imposed by an international agreement «cannot have the effect of prejudicing the constitutional principles of the EC Treaty»189 and of a UN State party. Therefore, decision no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court must not be regarded as an isolated challenge to international law and to the United Nations system, but rather as part of a more general European trend towards the affirmation of primacy of human rights over conflicting obligations, whose most striking instance was the CJEU decision in Kadi I.
As suggested in the literature, this trend may develop into a regional custom according to which States could invoke constitutional provisions protecting fundamental human rights «as a circumstance capable of precluding the wrongfulness of their failure to comply with conflicting international duties»190. This would represent an exception to the well-established principle of international law prescribing the irrelevance of domestic law as a justification for the commission of an illicit act, asserted by the Permanent Court of International Justice in the case Treatment of Polish Nationals191 and protected also under Article 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties and Article 32 of the ILC Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts. However, recourse to «counter-limits» by national courts may be more easily justified under international law on the basis of the similarities of content between national constitutions and the fundamental values underlying the international legal order, as will be discussed further in the next section of the paper.
III. «COUNTER-LIMITS» AS MEANS TO PROTECT INTERNATIONALLY SHARED VALUES

A first argument in support of the «counter-limits» doctrine and its positive impact on international law concerns the values protected by national courts. In fact, if we take into account the constitutional principles invoked in the mentioned judgments, it is apparent that what domestic judiciaries try to safeguard is the respect for fundamental rights such as the right of access to justice, the right to defense, the principles of certainty of the law and of non-retroactivity of criminal law. These principles do not belong only to national constitutions, but also to international law itself. In fact, besides being enshrined in international binding instruments, they are part of general international law, as they amount to «general principles of law recognized by civilized nations» in the terms of Article 38 of the ICJ Statute.
The similarity of content between national and international law is the result of what in literature has been defined «constitutional convergence»192. This process implied constitutional cross-fertilization both at the horizontal and the vertical level: the mutual influence among States by means of transnational judicial dialogue (horizontal convergence) paralleled the transfer of domestic standards of human rights protection into the international legal sphere, and vice-versa (vertical convergence)193. The main consequence of constitutional convergence is that the contrast between domestic and international law is only apparent in cases such as judgment no. 238/2014, because both rules at stake --in that circumstance, State immunity from civil jurisdiction and the right of access to justice in case of serious violations of fundamental human rights-- belong to international law.
Therefore, when municipal courts activate «counter-limits» by invoking internationally shared values, the apparent contrast between national and international law must be redefined in terms of inconsistencies inherent to the international legal system. Indeed, if the immunity rule as interpreted by the International Court of Justice is found to be incompatible with the right of access to justice by the Italian Constitutional Court, it is not because this latter applies a standard of protection of human rights which is completely different from the international one. Rather, such discrepancies depend on the relative weight attributed by the competent judicial body to the distinction between substance and procedure, which can be used to advance States' interest to the prejudice of the justiciability of individual rights194. This situation is due to the «normative ambiguity»195 characterizing contemporary international law, where the classic model based on State sovereignty coexists and is in competition with a more human rights focused perspective.
In so far as they defend internationally shared values, decisions like judgment no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court must not be confused with simple affirmations of primacy of domestic law over international decisions, of which an example is the U.S. Supreme Court's judgment in Medellín v. Texas196. A further distinction must be drawn between applications of «counter-limits» in the name of fundamental human rights and those that simply defend States' interest, like the Italian rejection197 of the ECHR judgment in the «Swiss pensions case»198, justified by the Constitutional Court on the basis of the principles of equality and solidarity inherent to the national pension system. The real interest at stake was, in that case, the need to respect State's budget requirements.
Another instance is the French jurisprudence subsequent to the decision of the European Court of Human Rights in Poitrimol v. France199. Until a change in legislation occurred200, French courts went on applying a rule of criminal procedure that limited the defendant's right to appeal and that had been found in breach of the right to a fair trial by the European Court, stating, without further specification, that the rule stemmed from the general principles governing national criminal law201. As these decisions make reference to vague national fundamental principles as a mere excuse not to comply with international obligations, they are hardly defensible under international law202.
Conversely, when domestic (or regional) judiciaries react against international institutions in the name of widespread constitutional principles, they are not challenging international law in itself. On the contrary, they reassert values, such as the right of access to justice as well as procedural rights, which are fundamental not only for their domestic legal order, but also for the United Nations system meant as a global constitutional framework and, in more general terms, for the international community as a whole203. It could even be said that, defending internationally shared values, national courts protect international law against itself, contributing to the international rule of law204. This kind of protection is not only acceptable under international law, but even desirable if those global institutions in charge of defending the fundamental values underlying the international legal system, as the United Nations, fail to do so. Other regional organizations and national organs (including domestic courts) may thus legitimately leave behind their role of «blind enforcers» to become the «gate-keepers» of international law205. In absence of effective mechanisms within the international legal system, regional and national judiciaries may act as the enforcement agents of community interests, on behalf of the international community as a whole206.
IV. A NEW CONCEPT OF STATE SOVEREIGNTY

A further argument in favour of an international judicial dialogue based on «counter-limits» deals with the content of State sovereignty, as it emerges from the application of the doctrine. Indeed, thanks to «counter-limits», States are able to reaffirm their sovereignty vis-à-vis globalization and integration processes. Behaving as if they had the last word to say with respect to compliance with international law, national courts de facto adopt a State-centred perspective of the international legal system. Even though this may seem a nationalist and statist stance, such defence of national sovereignty is not detrimental to international law --rather the contrary.
Actually, what domestic courts propose while affirming the primacy of fundamental human rights over conflicting obligations is a new concept of sovereignty. This is apparent from judgment no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court, which explicitly excluded that gross violations of humanitarian law such as the massacre of civilian population and the enslavement of prisoners of war could amount to legitimate acts of government deserving the upholding of State immunity207. In judge Cançado Trinidade's words, those conducts do not fall within the category of acta jure imperii, but of delicta imperii208. Clearly, the basic idea behind this judgment is that States must be accountable for their illicit conducts directed against individuals, so that immunity does not lead to impunity209.
From such applications of «counter-limits» it is possible to draw a model of sovereignty whose core is the protection of the individual. For instance, in judgment no. 238/2014 the Italian Constitutional Court ruled that granting immunity to Germany for grave breaches of fundamental rules of international law would impose a disproportionate sacrifice on victims' right of access to justice, especially if no alternative remedy was available210. Surpassing the distinction between substance and procedure drawn by the International Court of Justice in Jurisdictional Immunities, the Italian Consulta took into account the concrete impact that the upholding of State immunity could have on individual rights, and decided to make these latter prevail over States' interest.
Following this reasoning, it is possible to argue that the application of the «counter-limits» doctrine in the name of fundamental constitutional provisions on the protection of human rights leads to a new concept of State sovereignty, not anymore based on the Westphalian model. Indeed, the empty exercise of authority by the State is surpassed in favour of what the Tribunal of Florence, in one of the first applications of judgment no. 238/2014, referred to as «the sovereignty of internationally shared fundamental values»211. This humanized paradigm of State sovereignty is in line with the progressive development of international law, leading to the affirmation of the legal subjectivity of the individual under international law212.
The «counter-limits» doctrine could be pushed so far as to argue that States are legitimately allowed to exercise fully again their sovereignty and exit from an international organization if this latter acts in violation of both State's constitutional principles and the fundamental values on which the organization is based --that is, for the United Nations, promotion of peace and security and respect for human rights. Such affirmation of sovereignty would be much more in line with international law (infra legem) than withdrawals from international organizations based on unilateral or nationalist considerations, of which an example is the U.S. withdrawal from UNESCO because of the organization's alleged anti-Israel bias213. Even though it would be perceived as a challenge against the concerned international institution, a withdrawal could be a fruitful provocation, as part of a strategy of constructive dialogue promoting changes within the international legal system. However, a move of this kind is unlikely to come from the Italian government, which soon after judgment no. 238/2014 accepted the compulsory jurisdiction of the International Court of Justice214 in accordance with Article 36, paragraph 2 of the ICJ Statute.
V. STATES BACK AGAIN AS INTERNATIONAL LAW-MAKERS

The positive impact of the «counter-limits» doctrine on international law depends also on the law-making role of States. In fact, while some commentators have seen the application of «counter-limits» as an example of closure of the domestic (or regional) system vis-à-vis the international community215, it seems rather the contrary: when courts have recurred to «counter-limits», they have engaged in a dialogue not only with the addressed institution, but also with the community of States, with the aim of changing the rule at stake. As is well-known, improvements may take place through reform within the framework of an international organization, stipulation or amendment of treaties, or changes in international customary law.
In particular, national judicial decisions may amount to relevant State practice for the emergence of a new custom. This function pertaining to national jurisprudence was explicitly mentioned by the Italian Constitutional Court in decision no. 238/2014, with reference to the distinction between acta jure imperii and acta jure gestionis introduced by Italian and Belgian courts at the beginning of the XX century, to restrict the scope of application of State immunity rules216.
Against this background, the international customary rule on State immunity from civil jurisdiction will probably remain unchanged in the short run, for three main reasons. Firstly, to date no other State has endorsed the position expressed by the Italian Constitutional Court in judgment no. 238/2014 on the necessity not to implement the ICJ decision. Secondly, a new ruling of the International Court of Justice on the issue of exceptions to immunity is unlikely, at least not in the near future. Indeed, since Germany itself has recently made recourse to «counter-limits», it is not in the position to contest before the Hague Court the Italian failure to comply with the Jurisdictional Immunities judgment217. Last but not least, the Italian stance after decision no. 238/2014 cannot be regarded as «consistent practice» for the purpose of the identification of international customary law.
The inconsistences of Italian practice are primarily due to a fundamental divergence between the judicial branch and the other constitutional powers of the State. The government, which had never supported the Ferrini jurisprudence218, following the ICJ judgment in Jurisdictional Immunities and decision no. 238/2014 of the Constitutional Court openly endorsed the German position before domestic courts, asking for the upholding of State immunity219. As for the Parliament, soon after the judgment of the Constitutional Court it passed a law thanks to which consular and diplomatic representations on the Italian territory are able to shield their bank accounts from forced execution with a simple declaration of public purpose, not subject to judicial review220. This provision clearly represents an attempt to nullify the potential effects of decision no. 238/2014221.
Also the current judicial practice of Italian courts is not perfectly consistent with judgment no. 238/2014. For instance, the Italian Court of Cassation in the Opacic Dobrivoje222 case completely failed to consider whether alternative remedies for victims were available in Serbia, where the illicit conduct had taken place, in spite of the weight that the Constitutional Court had attributed to the «last resort» argument in decision no. 238/2014. In the same judgment, the Supreme Court disregarded the «gravity of conduct» test suggested by the Constitutional Court and previously applied in Ferrini, stating that a murderous but isolated incident, i.e. the shooting of an international monitoring aircraft, amounted to a war crime that could not be covered by State immunity223. From this case-law, it is apparent that many questions remain open concerning the concrete implementations of judgment no. 238/2014 within the internal legal order, in particular whether the availability of alternative remedies as well as the gravity of the illicit conduct are relevant criteria for deciding against the upholding of State immunity.
Nevertheless, all these circumstances do not undermine the potential impact that judgment no. 238/2014 and, in more general terms, judicial decisions in application of the «counter-limits» doctrine may have on international law. Even though resistance to international law does not necessarily provoke immediate changes, it may raise awareness about the system's present shortcomings and finally lead to developments of the law. For instance, the Solange I judgment was followed by a serious engagement to human rights protection at the level of the institutions of the then European Communities. In particular, in 1977 the Parliament, the Council and the Commission declared their commitment to the respect of fundamental human rights, in accordance with the national Constitutions of Member States224. As a consequence, twelve years later the German Bundesverfassungsgericht stated that it would no longer review Community legislation as long as an adequate human rights standard was maintained (Solange II)225. As for the CJEU decision in Kadi I, the Luxembourg Court was able to bring about a change in the field of UN targeted sanctions, although in the appeal phase (Kadi II)226 the delisting procedure introduced by the UN Security Council was found still insufficient to ensure adequate judicial protection to the listed individuals227. Also judgment no. 238/2014 may trigger a positive and human rights focused development of the law of State immunity in the long run, for instance encouraging States to re-open negotiations for amendments to the UN Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Property.
VI. CONCLUSIVE REMARKS

As emerges from the present discussion, concrete applications of the «counter-limits» doctrine have proved both acceptable and fruitful under international law. Since judicial dialogue based on «counter-limits» is widely practiced and accepted within the European legal framework, a decision such as judgment no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court should not be matter of surprise. In the most recent phase of the Taricco case, the Grand Chamber of the Court of Justice of the European Union has even recognized in an explicit fashion that a Member State's court is allowed to apply internal norms in contrast with EU law if the disapplication of those rules entails a violation of the fundamental constitutional principles of that Member State, such as the principle of non-retroactivity of criminal law enshrined in Article 25 of the Italian Constitution228.
Besides triggering remarkable changes of existing rules, the defense of human rights at the level of national judiciaries advances a paradigm of sovereignty designed on the protection of the individual. This humanized model is without prejudice to the authority of international law, being in line with its latest developments, in particular with the recognition of the legal personality of the individual under international law. In this perspective, a State withdrawal from an international organization, based on the protection of shared fundamental values, would be lawful and even desirable whenever the concerned organization acted in breach of fundamental principles enshrined in both State constitutions and international law. Far from expressing a nationalist position, such reaffirmations of sovereignty would be a way to safeguard the values underlying the international legal system.
Mentioning the potential role of national executives leads to a conclusive remark: governments are not really eager to incur in international responsibility nor to engage in disputes with other States, such as the litigation that arose between Germany and Italy following the denial of State immunity from civil jurisdiction by Italian courts. Because of their impartiality and independence from politics and international relations, national judiciaries are, instead, far more courageous and committed to the protection of human rights than their national representatives. That is why they are in the best position to contest international decisions and rules, acting as guardians of internationally shared fundamental principles of law. Engaging in a courageous dialogue with international institutions, national judges may be indeed «fore-runners»229 and contribute to the enhancement of the standard of protection of human rights under international law.
National identity in the light of the relationship between the Court of Justice of the European Union and constitutional courts of eu Member States: not so sincere cooperation?

Valéria Miháliková

PhD candidate at the University of Pavol Jozef Šafárik in Košice

valeria.mihalikova@student.upjs.sk

I. INTRODUCTION

Although the phenomenon of the national identity of EU Member States has been present in the European --not only legal-- space for a very long time, it was the changed wording of the Article F (1)230, now Article 4 (2)231 of the Treaty on European Union (hereinafter referred to as «TEU»), that significantly gave rise to the arguments put forward by the courts and governments of Member States, invoking the EU's obligation to respect their national identity. And even though the issue of collision between the EU law and Member States' constitutions has been proceeding in its own non-negligible course also before the Lisbon Treaty, Article 4 (2) TEU has become the fertile ground for this kind of arguments likewise. Thus the national identity argument is often used as a reason, or --better said-- excuse for not fulfilling the obligation imposed by the EU law.
However, the formulation of the EU's obligation to respect the national identities of the EU Member States in the Treaty is somehow vague and needs certain clarification. In this regard, several questions arise: which subject is the one to interpret the meaning of the notion «national identity»? Is it the Court of Justice of the European Union (hereinafter referred to as «CJEU» or «Court»), as the only subject entitled to interpret the Treaties' provisions? If so, what is the role of Member States, which certainly have better overview of their history, as well as social and economic circumstances, and therefore are without doubt more competent to consider whether a particular element is the part of their national identity or not? Taking into account the fact that the CJEU is not allowed to interpret and declare the national laws void, would it be suitable to «hand over» the possibility to clarify the notion «national identity» in the full extent to the CJEU?

If there was the contest regarding the most sensible area related to the EU law, the relationship between the law of the European Union and constitutional law of its Member States would definitely have at least promising chances to win in this matter. Relationships are seldom simple and clear but the relationship between the CJEU and Constitutional Courts of EU Member States, each of them responsible for ensuring the coherence and interpretation of a particular legal order, would have made for a perfect judicial soap opera. There are some subjects that were meant to be together even despite their different backgrounds. There are some misunderstandings between them which we all hope to be settled one day. And when it finally seems that everything is just fine, something --mostly-- unexpected happens and there we go again.
The issue regarding the obligation to respect the national identities of EU Member States has also caused a lot of passionate debates in this matter. One of the fundamental questions is the question of the meaning of the notion national identity. However, to obtain an answer to this question, we must firstly figure out which subject is the one to provide us with it.
Since the 1964, it is clear that the European legal order is an autonomous one232. As an autonomous legal order it therefore uses its own terms, interpretation of which is solely the domain of the CJEU. Taking into account this fact, it is only understandable to expect the clarification of the notion national identity by the CJEU. On the other hand, the CJEU is not allowed to interpret the national law. Nor is it capable of full understanding of the Member States' national background. How should then one resolve the rebus of the notion national identity?

A reasonable solution --although only in the theoretical level-- seems to be the one according to which the CJEU defines the notion national identity, i.e. it states which areas might create the national identity in the meaning of the Treaties' provisions. The CJEU would thus specify the limits of the area which the European Union is obliged to respect. The Member States would then «fill» these parts of the national identity with concrete aspects which they consider to form their own national identities. For example, if the CJEU stated that the term national identity is limited to the cultural area of EU Member States, each of the States could then find those cultural elements which it considers to form its national identity, be it the language, national festivities and long traditions affected by European legislation and so on.
However, as was mentioned before, this solution is solely a theoretical one, at least for the time being. One can hardly imagine that the Member States would give up on such possibility --which serves itself directly in the Treaty-- easily. Furthermore, a clear position of the CJEU is missing as well. And even with the clear stance of the CJEU, it would be daring to expect the Constitutional Courts of EU Member States to accept it unconditionally.
What is more, this proposal, even if accepted, would solve only the issues in connection with the national identities of EU Member States related to the Article 4 (2) TEU. If the CJEU stated --as was as an example mentioned above-- that the national identity in the sense of Article 4 (2) TEU is limited to the cultural area, the tensions would still continue, as regards other areas regulated on the constitutional level. These areas would thus remain a part of the greater discussion concerning the primacy of EU law over constitutional law of EU Member States. Should the CJEU exclude the so called constitutional identity of EU Member States from the notion national identity, the Constitutional Courts of EU Member States would still be able to apply their doctrines.
II. CJEU'S CASE-LAW REGARDING THE NATIONAL IDENTITY

The direction of the CJEU's case-law regarding the national identity was sketched even before coming into force of the Maastricht Treaty. In the case C-379/87 Groener233, national identity was mentioned in connection with the use of the national language234. Mrs Groener, a Netherlands national, who began to work in Ireland on a temporary basis as a part-time art teacher, later applied for a permanent full-time post as a lecturer in art. However, in Ireland, the possibility to be appointed to the permanent full-time post was granted only to those who had obtained a specific certificate of proficiency in the Irish language or has an equivalent qualification recognized by the minister. Eventually, the minister might also grant the exemption from the linguistic qualification requirement provided that there were no other fully qualified candidates for the post. Since Mrs Groener did not pass the exams and further steps to secure her engagement for the following academic year as well as the efforts to obtain an exemption from the obligation to prove her knowledge of Irish were unsuccessful, she instituted proceedings for judicial review before the High Court maintaining that the national provisions in case were in breach of the freedom of movement of workers. The Irish High Court then referred to the CJEU the questions for a preliminary ruling.
The only reference to the notion national identity in the CJEU's judgment is the statement that it is apparent from the documents before the court, that although Irish is not spoken by the whole Irish population, the policy followed by Irish governments for many years has been designed not only to maintain but also to promote the use of Irish as a means of expressing national identity and culture235. The Court then stated that the national measures intended to implement the policy for the protection and promotion of a language of a Member State must not encroach upon the fundamental freedom such as that of the free movement of workers and that the requirements deriving from these measures must not in any circumstances be disproportionate in relation to the aim pursued and the manner in which they are applied must not bring about discrimination against nationals of other Member States236. According to the Court, the requirements in case were not disproportionate.
Similar approach was chosen237 by the Court also in the case C-473/93 Commission v. Luxembourg238, which concerned the potential unjustified restriction of the freedom of movement for workers. In the case in question, the Commission brought an action for a declaration that, by maintaining a nationality requirement in relation to workers who are nationals of other Member States as regards access to civil servants «or public employees» posts in the public sectors of research, teaching, health, inland transport, posts and telecommunications, and in the water, gas and electricity distribution services, the Grand Duchy of Luxembourg had failed to fulfil its obligations relating to the freedom of movement for workers. As regards the area of education, the Luxembourg Government pointed out that the national requirement is an essential condition for preserving Luxembourg's national identity which could not be preserved if the majority of teachers came from other Member States.
The Court stated that whilst the preservation of the Member States' national identities was a legitimate aim respected by the Community legal order, as was acknowledged in Article F (1) of the Treaty on European Union, the interest pleaded by the Grand Duchy could, even in such particularly sensitive areas as education, still be effectively safeguarded otherwise than by a general exclusion of nationals from other Member States, who must, like Luxembourg nationals, still fulfil all the conditions required for recruitment, in particular those relating to training, experience and language knowledge. Therefore, the protection of national identity could not justify exclusion of nationals of other Member States from all the posts in an area such as education, with the exception of those involving direct or indirect participation in the exercise of powers conferred by public law and duties designed to safeguard the general interests of the State or of other public authorities239.
It is true that after the entry into force of the Lisbon Treaty, the number of arguments based on the national identity clause have raised before the Court240. Whilst we can find only one judgment dealing with the national identity argument before the Lisbon Treaty241, there are at least 9 judgments242 dealing with the national identity argument to a greater or lesser extent. The first and also one of the best known judgments related to the national identity matter is the C-208/09 Sayn-Wittgenstein judgment243. The case in question concerned an Austrian national resident in Germany, Mrs Sayn-Wittgenstein, who was adopted by the German citizen and therefore acquired the surname of her adoptive father, including the nobility title. However, the Austrian Constitutional Court later delivered a judgment according to which the Law on the abolition of the nobility, which was of constitutional status and implemented the principle of equal treatment in that field, precluded an Austrian citizen from acquiring a surname which would include a former title of nobility by means of adoption by a German national who was permitted to bear that title as a constituent element of his name: in accordance with the Law on the abolition of the nobility, Austrian citizens were not authorised to bear titles of nobility, including those of foreign origin. Taking into account this judgment, the Austrian authorities issued a decision according to which her surname had to be changed by means of excluding the nobility title. At last, Mrs Sayn-Wittgenstein applied to the Austrian Administrative Court for annulment of the decision in question, pointing out mainly the breach of the freedom of movement and to provide services244. The Austrian court then referred to the CJEU the preliminary question whether the freedom of movement stemming from the Article 21 TFEU precludes legislation pursuant to which the competent authorities of a Member State refuse to recognise the surname of an adoptee, determined in another Member State, in so far as it contains a title of nobility which is not permissible under the constitutional law of the former Member State.
The Court applied its standard method, examining whether there was the existence of a restriction on the freedom of movement and residence enjoyed by citizens of the Union and, after finding that the refusal of authorities such as the one in question created such a restriction, examined whether such a restriction could be justified. The Court remarked that an obstacle to the freedom of movement for persons could be justified only where it was based on objective considerations and was proportionate to the legitimate objective of the national provisions245. Furthermore, the Court accepted that, in the context of Austrian constitutional history, the Law on the abolition of the nobility, as an element of national identity, might be taken into consideration when a balance is struck between legitimate interests and the right of free movement of persons recognised under European Union law246.
However, although the Court made some references to the concept of the national identity247, it should be noted that this concept seems to have the secondary role in this judgment. As was already mentioned, according to the Court, a justification of an obstacle to the freedom of movement exists only where it is, first, based on objective consideration and, second, is proportionate to the legitimate objective of the national provisions, both of these conditions being fulfilled cumulatively. The Court agreed with the observations submitted by the referring court, according to which such an objective consideration could be invoked as a justification in conjunction with the Law on the abolition of the nobility, which has constitutional status and implements the principle of equal treatment in this field248. It stated that in the context of Austrian constitutional history, the Law in question, as an element of national identity, may be taken into consideration when a balance is struck between legitimate interests and the right of free movement of persons recognised under European Union law249. However, the Court considered it necessary to interpret such justification as a reliance on public policy. And further on, the Court linked such public policy with a general principle of equality before the law250.
The national identity issue seems to be of importance only in connection with possible different understanding of the notion public policy. As the Court mentioned, it is not indispensable for the restrictive measure issued by the authorities of a Member State to correspond to a conception shared by all Member States as regards the precise way in which the fundamental right or legitimate interest in question is to be protected251. This suggestion is indicated also by the structure of the Court's argumentation, when it points out the Union's obligation to respect the national identities of EU Member States right after the statement that measures restricting a fundamental freedom might differ from one State to another. It therefore seems that while it was the principle of equal treatment which was of the primary importance as regards the legitimate objective pursuing of which would justify the restriction of a fundamental freedom, the national identity argument played the role in connection with the possibility of existence of different measures taken by the States, taking into consideration specific circumstances related to them.
However, this approach of the CJEU slightly changed half a year later. In its decision C-391/09 Runevič-Vardyn252, the Court stated that it is for the national court to decide, according to the guidelines provided for by the Court, whether there exists the restriction on the freedom of movement. However, in the case that the national court decides there exists such a restriction, according to the Court --as it made a reference to its previous case-law-- it may be justified if it is based on objective considerations and is proportionate to the legitimate objective of the national provisions253. In this case, the Lithuanian Government stressed that the Lithuanian language constituted a constitutional asset which inter alia preserved the nation's identity254. The Court made a reference to the Article 4 (2) TEU and to the Union's obligation to respect the national identities of its Member States which, according to the Court, include protection of a State's official national language. Therefore, such restrictions on the freedom of movement, as were in case at hand, were justified by a legitimate objective which was pursued by national rules such as those at issue255.
It thus seems that in this case, the use of the national identity argument has a stronger position as concerns the justification of the restriction on the freedom of movement256. However, the case-law of the Court concerning the national identity of the EU Member States and the argumentation used therein is considerably confusing, mostly because of using many other arguments --as was, for example, the principle of equal treatment in the Sayn-Wittgenstein case257-- which seem to replace the national identity concept. Therefore, the above mentioned difference might not be of any significant importance.
Regarding the CJEU's approach in its case-law it could be stated that there has not occurred any significant change in comparison with the pre-Lisbon situation. Since the considerable part of cases has concerned one of the four freedoms, mostly the free movement of persons, in its assessment, the CJEU stated that it is necessary to examine whether the interest related to the protection of the national identity as the legitimate aim could be effectively safeguarded otherwise than by restricting the freedom concerned.
Therefore, it is clear that according to the CJEU the mere reference to the obligation of the European Union to protect the national identities of its Member States is not enough --it cannot be the reason for restricting one of the freedoms if-- in order to safeguard the general interests of the States --there is the possibility of applying a less restrictive measure or not restricting the freedoms at all. However, weighing of interests and the principle of proportionality is most of the times used also in connection with the fundamental rights258, therefore this approach of the CJEU is likely to be expected also in this area. In fact, it could be noticed that in relation to the national identity concept, the Court has made a reference also to the fundamental rights259.
But what seems to be more important in this case, is the fact that the Court does not resolutely interfere in defining the content of the notion «national identity» in the case before it, but it rather weighs the interest of protecting it as it is presented by the national court on the one hand and the fundamental right or the freedom on the other. However, as will be discussed later, this approach has shown to be the aspect which does not allow the Constitutional Courts of EU Member States to fully accept the CJEU's understanding of the national identity concept260.
III. NATIONAL IDENTITY AND NATIONAL CONSTITUTIONS

Whilst the CJEU's approach is rather diplomatic261, the approach of some Constitutional Courts of EU Member States causes certain tensions. In our opinion, it is sufficient to mention in this regard the Czech Constitutional Court and the Hungarian Constitutional Court. However, as concerns the application of the EU law in the EU Member States, the Constitutional Court which is mentioned and referred to the most time, is the German Bundesverfassungsgericht (hereinafter referred to as «BVerfG»). Besides its doctrinal judgments, such as Solange I and II, Maastricht, Honeywell or Lisbon judgment, the BVerfG dealt with the EU law also in its Gauweiler judgment262.
The Gauweiler case concerned European Central Bank's «Outright Monetary Transactions» (hereinafter referred to as «OMT») programme. According to this programme, the ECB would have the power to purchase government bonds in secondary markets. In September 2012, the decision of the ECB's Governing Council to conduct the OMT programme was announced by the ECB's president at a press conference. However, at the time being, there was no legally binding instrument which would regulate the OMT programme's objectives. Nevertheless, this announcement has caused considerable debates among public.
In its order for reference263, the BVerfG essentially questioned the legality of such decision. It pointed out its previous case-law, according to which it is for the BVerfG to review whether the acts of European institutions and agencies are based on manifest transgressions and therefore constitute an ultra vires act or whether they affect the area of the constitutional identity, which cannot be transferred264. The BVerfG thus distinguished between the ultra vires review and the identity review. According to the BVerfG, the ultra vires review can only be considered if it is manifest that acts of European institutions and agencies have taken place outside the transferred powers. Such a breach of the principle of conferral is only manifest if the European bodies and institutions have transgressed the boundaries of their powers in a manner specifically violating the principle of conferral which means that the breach of powers is sufficiently qualified265. However, as the BVerfG pointed out, the ultra vires review may only be exercised in a manner which is friendly towards European law266.
As regards the identity review, its aim is to examine whether an act of an institution or other agency of the European Union has consequences which affect the constitutional identity protected by Art. 79 (3) of the German Grundgesetz267. According to the BVerfG, this Article sets an ultimate limit to the applicability of Union law within the German jurisdiction under the Basic Law. In this context, the BVerfG distinguished the concept of the constitutional identity and identity review used in its case-law and the national identity review under Article 4 (2) TEU performed by the CJEU. Since the CJEU treats the protection of national identity as a legitimate aim which must be taken into account when legitimate interests are balanced against the rights conferred by Union law, according to the BVerfG, this concept of national identity does not correspond to the concept of constitutional identity within the meaning of Art. 79 (3) of German Grundgesetz, that is to say, the principles which are stipulated Art. 79 (3) of German Grundgesetz may not be balanced against other legal interests as is the case in relation to the national identity review performed by the CJEU268.
However, the BVerfG emphasized the cooperative relationship between both the BVerfG and the CJEU. It stated in connection with the ultra vires review that the BVerfG must in principle comply with the rulings of the CJEU as a binding interpretation of Union law. Therefore, prior to the acceptance of an ultra vires act by European bodies and institutions, the CJEU is therefore to be afforded the opportunity to interpret the Treaties269, as well as to rule on the validity and interpretation of the legal acts in question, in the context of preliminary ruling proceedings270.
As a result, the BVerfG --in its own language-- «offered the opportunity» to the CJEU to interpret the EU law, in this case the OMT decision, and decided to perform the ultra vires review and the identity review according to this interpretation.
The constitutional identity concept characteristic for the BVerfG's case-law was not omitted in the Advocate General Cruz Villalón's opinion271 regarding the case which arose before the CJEU as a result of the preliminary question of the BVerfG. Among other of his considerations, the Advocate General also emphasized the different understanding of the constitutional identity review performed by the BVerfG and the national identity review performed by the CJEU. As was stated also in the BVerfG's judgment, it is clear that according to the BVerfG, it is for the CJEU to interpret the EU measure. On the other hand, it is for the BVerfG to determine the inviolable core of constitutional identity and to review whether the measure --as interpreted by the Court of Justice-- encroaches on that core. However, according to the CJEU, it is its task to consider whether such measure is capable of affect the Member State's national identity and if so, whether this encroachment could or could not be justified by another legitimate aim of the Union. Similarly, in case of national measures which aim to protect national identity and which restrict one of the fundamental freedoms or possibly also fundamental rights, according to the CJEU, it is also its task to decide whether such measures could be justified and therefore allowed by the EU law.
In this regard, the Advocate General emphasized the importance of the principle of sincere cooperation applying also to the courts and tribunals. According to him, this principle entails a two-fold obligation: in the first place, that principle requires the CJEU to respond in the greatest spirit of cooperation possible to a question which has itself been referred to it in the same spirit and, in the second place, this principle requires a particular effort of the CJEU to provide an answer on the substance to the questions referred, notwithstanding all the difficulties to which the reference has been made. That would mean that the CJEU would trust the national court to accept that answer as decisive in the proceedings before it272.
Apparently, the CJEU shared this view. Despite the objections of the Italian Government stating that the request for a preliminary ruling may not be examined by the Court, since the referring court does not accept the binding and definitive interpretative value that the answer given by the Court in response to that request has, the Court considered itself obliged to respond to the referring court's request for a preliminary ruling, pointing out that the preliminary ruling procedure is a procedure for direct cooperation between the Court and the courts of the Member States273. Similarly, the Court also dealt with other arguments274 and provided the BVerfG with the answer in which it concluded that the Protocol on the ESCB and the ECB as well as TFEU's provisions in question permit the ESCB to adopt a programme such as the programme announced in the press release, pointing out inter alia a set of guarantees in relation to the ECB's action. However, the CJEU did not pay attention to the constitutional identity argument, although this does not necessarily need to be understood as an aim or a message to the BVerfG. That is to say, in this case --unlike in other cases in which the CJEU responded to this kind of arguments-- it was its task to decide on the legality of such decision in the sense of whether the ECB would transgress the limit of its powers. The main task for the CJEU was to decide whether the ECB's decision would reach beyond its powers in general, not to examine whether it would be capable of affecting the constitutional identity of the particular Member State.
At last, the BVerfG decided in its judgment275 that the OMT decision, as defined by the CJEU, does not constitute an ultra vires act. Although its order for reference was, as was stated by some authors, «less an invitation to provide a binding ruling and more an opportunity to repent»276, by its final decision, the BVerfG confirmed its «a dog that barks, doesn't't bite» approach.
IV. CONCLUSION

As was already indicated above, the concept of the national identity in the European Union remains unclear. Although the CJEU accepts the use of the national identity argument mainly in relation to the cultural or historical aspects of the national identity having such a strong position in the particular Member State that they are expressed in the constitutional law of that state, many Constitutional Courts use the Article 4 (2) TEU as an argument according to which the acts of the European Union cannot encroach upon the material core of their constitutions. The fact that the Advocates General state in their opinions that the constitutional identity forms the part of the national identity277 does not help to clarify the foggy area related to the EU's obligation to respect the national identities of its Member States and, in more general terms, the relationship between the EU law and the constitutional law of the EU Member States.
Similarly, the BVerfG emphasizes in its case-law the EU's obligation to respect the Member States' constitutional identity which it links with the Article 4 (2) TEU278 yet, on the other hand, it distinguishes between its identity review and the CJEU's national identity review.
We also share the view that the concept of the constitutional identity which can be found in the BVerfG's case-law is fundamentally different from the EU's national identity concept279. The GA Villalón's considerations offer --in our opinion-- sufficient argument in this regard:

«[...] I think it useful to recall that the Court of Justice has long worked with the category of "constitutional traditions common" to the Member States when seeking guidelines on which to construct the system of values on which the Union is based. Specifically, the Court of Justice has given preference to those constitutional traditions when establishing a particular culture of rights, namely that of the Union. The Union has thus acquired the character, not just of a community governed by the rule of law, but also of a "community imbued with a constitutional culture". That common constitutional culture can be seen as part of the common identity of the Union, with the important consequence, to my mind, that the constitutional identity of each Member State, which of course is specific to the extent necessary, cannot be regarded, to state matters cautiously, as light years away from that common constitutional culture. Rather, a clearly understood, open, attitude to EU law should in the medium and long term give rise, as a principle, to basic convergence between the constitutional identity of the Union and that of each of the Member States»280.
However, whether this is the case or not, the whole matter remains of rather theoretical importance, that is to say, even if it was generally accepted, that the Court does not consider the constitutional identity corresponding with the BVerfG's understanding, it would not solve the tensions as regards the EU law and constitutional law of EU Member States. And if it did281, the issue would remain the same --the BVerfG would hardly give up its identity review. Therefore, it is for the national courts, especially those with constitutional jurisdiction, and the CJEU to establish a relationship and a way of communication which would preserve the nature of the Union as the community of nations, institutions and lawmakers working together. For now, it seems, it serves this purpose.
The UK withdrawal agreement as a sui generis EU International treaty and its admissibility to the cjeu 's opinion procedure

Polly Ruth Polak

PhD Researcher for the University of Salamanca

pollypolak@usal.es

I. INTRODUCTION

Article 50 of the Treaty of Lisbon (TEU) has seen its popularity explode with the British vote to leave the European Union (EU). The story of the United Kingdom's (UK) possible withdrawal, however, began far before its legal recognition in the Treaties. It was the lack of a provision on the right to withdraw in the earlier Treaties that gave rise to a legal debate on whether it was possible to withdraw from the then European Communities. This possibility was especially discussed by scholars when the UK withdrew from the European Free Trade Association (EFTA), subsequently joined the European Communities (EC)282, and a few years later threatened also to leave this organization283. Even at such an early stage of integration, the most notable authors concurred that, although a fascinating discussion, it was really of no consequence. A unilateral withdrawal from the EC would create such a degree of legal and economic uncertainty that it would necessitate the cooperation of the other Member States284, who in turn would necessarily have to accept the decision285.
The debate was rekindled when the Convention on the Future of Europe presented its draft Treaty establishing a Constitution for Europe and included a voluntary withdrawal clause286 which, despite the criticism received, passed unamended to the current Treaty of Lisbon. Deemed such a huge step backwards from the federal point of view as to «imply a material change of the EU legal system» by some287; for others it represented a harmonization of traditional state-centered sovereignty and the more modern type of «supranational» sovereignty which could have a promoting effect on European integration288. In any case, it was also still commonly accepted that no Member State would withdraw from the EU without detailed and complex negotiations with its former partners289. Therefore, the provision's job of clarifying an uncertain legal situation rendered it necessary290, even when it should be hoped that «this clause will never be used»291.
As stated, the Treaty of Lisbon saved the withdrawal clause along with a large part of the failed Constitution for Europe and gave it its place in history, as well as new doctrinal attention. Although it was introduced mostly as a political signal292, its inclusion in EU law coincided with withdrawal being regarded as an ever more realistic possibility293. What is more, with attention now focused on understanding the new legal framework for departure, withdrawal was at times examined with the UK openly in mind294, and at others by the UK itself295. From these early legal dissections296 of this half-hearted attempt at equipping the EU with a procedure for withdrawal297, serious deficiencies were already revealed298.
When David Cameron announced in 2013 that he would hold another referendum on the UK's membership of the EU, the reality of withdrawal became undeniable. As one author put it, «withdrawal from the EU is no more a taboo subject»299. EU legal experts would continue to offer answers, but now directly aimed at resolving how the UK and the EU should apply Article 50 if the British electorate told them to300. In the end, theory would reluctantly be turned into practice when, on the 23rd June 2016, they did just that.
This paper seeks to contribute to the current debate surrounding the unprecedented practice of applying Article 50. In particular, it will question how relevant the general procedure for the conclusion of international agreements (Article 218 TFEU) is in the case of a withdrawal agreement (II). The practice so far shows that most of Article 218 TFEU is being applied even though Article 50 (2) only refers expressly to its third paragraph. There is, however, one relevant question regarding 218 TFEU which so far has been left to theory: is the withdrawal agreement admissible to an Opinion procedure pursuant to its paragraph 11? This paper favours a positive answer (III) although it also considers that for political reasons it is unlikely the Court's prior review mechanism will be activated (IV). I will end with some brief conclusions (V).
II. APPLICABILITY OF THE GENERAL EU TREATY-MAKING PROCEDURE

Article 50 (2) states that the withdrawal agreement «shall be negotiated in accordance with Article 218 (3) of the Treaty on the Functioning of the European Union». This specific remission to paragraph 3 is part of a wider debate on whether the withdrawal agreement should be qualified as a sui generis agreement. For some scholars, the withdrawal agreement is not a normal EU international treaty: only its negotiation is done in accordance with the general EU treaty making procedure --218 (3) TFEU--, but for the rest it has its own specific legal basis in Article 50301. Also, a withdrawal agreement is concluded with a Member State and not with a third country. In this sense, the agreement is no ordinary external treaty but has a sui generis legal nature302. For other experts, there is however no need to make this distinction because what counts is that on entry into force of the withdrawal agreement the UK becomes a third country303. As one author states, «[t]he nature of the legal act does not change, either before or after the withdrawal. What changes is the legal position of the UK vis-à-vis the EU»304. In this light, the withdrawal agreement is an international treaty both before and after conclusion by the EU just like any other. What is interesting about identifying the legal nature of the withdrawal agreement is whether it can condition what rules apply to it. In other words, if the withdrawal agreement were considered an EU Treaty stricto sensu, there would be no question about whether the rest of the rules in 218 TFEU apply. The fact remains, however, that the withdrawal agreement does have a specific legal basis that in turn makes a specific remission to 218 (3) TFEU.
In practice, since the triggering of Article 50 by the UK, most of Article 218 has indeed been applied by the European institutions despite the exclusive renvoi to its paragraph 3. In other words, there has been clear regard for the regulatory system of which the provision forms part305. Not only have the steps described in paragraph 3 been duly followed: the Commission submitted recommendations to the Council306, who thereby adopted a decision authorising the opening of negotiations and nominating the Commission as Union negotiator307; but also many of the other rules laid out in 218 have been observed: the Council did not only authorise the opening of negotiations, but adopted negotiating directives308 as established in Article 218 (2)309. The Council also designated a special committee of member state representatives appointed to oversee the negotiations310 as set out in 218 (4)311. Taking into account that the European Parliament's consent is needed to conclude the withdrawal agreement, the other institutions are diligently keeping it informed of the procedure312 in fulfilment of 218 (10)313. At the same time, there are other paragraphs in 218 TFEU that haven't or won't be applied. This is because they are overridden by Article 50 as lex specialis where it includes its own specific rules, for example on super qualified majority voting.
In conclusion, institutional practice is treating Article 50's exclusive remission to 218 (3) as a simple omission of the general rules in 218 that cannot be applied in this special case, but not as an exception to applying those that can. Whether the withdrawal agreement is credited with a sui generis character or not, in practice and where Article 50 is silent, withdrawal is being governed by the general EU treaty-making procedure. This is important because this transfer of other rules of EU treaty-making to the withdrawal process could also include the Opinion mechanism of the Court of Justice pursuant to Article 218 (11)314.
III. ADMISSIBILITY OF THE WITHDRAWAL AGREEMENT TO THE OPINION PROCEDURE

Although much hasn't been written specifically about seeking an Opinion on an Article 50 agreement, many authors have considered it to be a legal possibility315. That said, the ultimate decision on admissibility always pertains to the Court, provided it is requested to give an Opinion by another institution or a Member State, as it cannot act ex officio.
International agreements are the only legal acts by the European institutions that are reviewable by the Court before they are concluded or «a priori». Interference of the judicial power in the legislative process is a price worth paying316 to avoid the difficulties that the declaration of incompatibility of an international agreement with the Treaties could provoke once it is already binding between the EU and the relevant third country/countries317. Its exceptionality explains why the admissibility of the request for an Opinion is the most contested of the Court's procedures and has given rise to extensive case law. Many of the arguments for inadmissibility have related to the legal nature of the instrument submitted. It can be said that the Court has generally --albeit at times imaginatively--, admitted to procedure all different types of agreements318.
The most obvious arguments against the admissibility of the UK withdrawal agreement are of course also related to its bizarre legal nature319. The fact that, as we have seen, it can be considered a sui generis agreement, may condition what EU rules apply. An Article 50 accord would indeed need to be considered included somehow under the definition of EU international agreements as established in Article 218 TFEU and, more specifically, in its paragraph 11, for it to be admissible to the Opinion procedure. Isabelle Bosse-Platière y Catherine Flaesch-Mougin don't accept that a withdrawal agreement is an external agreement comme les autres320. Their reasons, which they also use to exclude the withdrawal agreement from the CJEU's jurisdiction321, are the following:

1. According to Article 218 (1) TFEU, international treaties are concluded between the Union and third countries or international organisations. A withdrawal agreement, however, is between the EU and a Member State.
2. Article 50 makes a remission exclusively to the negotiation phase of international agreements --that is, 218 (3) TFEU--, and not to the entire procedure of Article 218, therefore distinguishing a withdrawal agreement from a general international treaty.
3. Article 50 makes a clear distinction between two agreements regarding their content, which indicates that the first (the withdrawal agreement) is purely internal, whilst the second (a future trade deal, perhaps) is a distinct and general external agreement322.
In my opinion, these arguments do indeed highlight the sui generis character of the withdrawal agreement. They are obvious indications that a withdrawal agreement is in some sense «unlike the others». However, they do not necessarily justify a declaration of inadmissibility by the Court. Building on the premise that «in a Union founded upon the rule of law, an exclusion of the jurisdiction of the Court cannot be presumed»323; we could imagine the following counterarguments:

1. The UK is only a Member State during the negotiations because the withdrawal agreement's purpose is precisely to allow for it to become a third country on its entry into force. That moment coincides with the UK indeed ceasing to be a Member of the Union.
2. Institutional practice has proven that the withdrawal agreement is not negotiable only on the basis of Article 50 and 218 (3) but requires the application of the rest of the rules pursuant to the conclusion of general external agreements. Whether or not the withdrawal agreement is categorized as sui generis, it has not involved the exclusion of other EU treaty-making rules.
3. The withdrawal agreement should not be considered an internal agreement because of its content, but an external one because of its legal effects which will be produced between the EU and a third country on the international plane324. In this respect, it is «indistinguishable from a trade or association agreement with the UK based on Article 207 or 217 TFEU, respectively, and negotiated in accordance with the provisions of Article 218»325.
It is also my understanding that this interpretation fits better with the purposive approach the Court has always taken towards its Opinion procedure. Indeed, the Court has constructed a so-called «admissibility test» around a variety of international agreements that have reached it thus far. In this light, the Court will test whether the withdrawal agreement is an envisaged agreement in the literal sense of Article 218 (11)326; but it will also have very special regard to the aim of this mechanism: to avoid the complications that would arise on the international arena should the validity of the agreement be questioned once it has already entered into force327.
Once again, even by accepting that the withdrawal agreement does have a sui generis character, it does not cease to be an EU act subject to judicial control a posteriori328. It is worth taking into account here that the unprecedented character of the withdrawal agreement and the unpracticed application of Article 50 guarantee that it will end up before the Court of Justice at some point329. As we have seen, there are certainly many doubts surrounding the procedural aspects of the conclusion of a withdrawal agreement. But also, the legal nature and basis of the agreement could raise contention since Article 50 has been understood to confer on the Union «an exceptional horizontal competence to cover in this agreement all matters necessary to arrange the withdrawal»330. Some scholars, however, have considered that should the substance of the agreement fall within shared competences, it might have to be concluded as a mixed agreement331. It is also plausible for the Court to be asked to control whether the withdrawal agreement has encroached upon the Member State's exclusive right to amend primary law in accordance with Article 48 TEU332. From a substantive point of view, that the withdrawal agreement will touch directly upon citizens' rights333 also gives it a clear potential for judicial dispute. Going back to the purpose of the Opinion procedure, to resolve all these legal uncertainties before the withdrawal agreement becomes internationally binding should clearly justify its admissibility. In other words, the jurisdiction of the Court regarding this sui generis international agreement should not be «restricted in any way»334.
In conclusion it is safe to say that, for reasons of legal certainty335 and as argued above, the Court of Justice is likely to admit a request for an Opinion regarding an Article 50 withdrawal agreement. For political reasons, however, it may not get the chance336.
IV. POLITICAL INTERESTS IN ACTIVATING THE OPINION MECHANISM

It is my opinion that, of the actors set out in Article 218 (11) TFEU --a Member State, the European Parliament, the Council or the Commission--, the European Parliament (EP) is the most realistic option for the activation of the CJEU's prior «constitutional» review of the UK's withdrawal agreement.
The Commission has always been the great activator of this procedure. However, it has also been given the role of negotiator in the withdrawal process. Taking note of how sensitive it would be for the UK to have the Court of Justice granted the final say on its divorce, the Commission may consider its role as negotiator to outweigh its role as guarantor of the Treaties337. Maybe it has become weary of asking for Opinions regarding very sensitive issues all together (such as the Court's own role in the agreement)338. In any case, it is possible it will take a page out of the States' book and wait for another player to press the judicial button339.
The Member States have only requested three Opinions up to date340. None have been requested by the UK which, remaining a Member State until effective withdrawal pursuant to Article 50 (3), conserves its right under Article 218 (11) to bring its own withdrawal agreement before the Court. This is another anomaly of the divorce deal, as third countries do not have access to the Court regarding an international treaty they are negotiating with the EU. Given that one of the guiding principles of Brexit is to «bring an end to the jurisdiction in the UK of the CJEU,»341 this option is to remain a mere legal curiosity.
Concerning the rest of the Member States, it has been suggested that the super qualified majority required to conclude an Article 50 agreement342, (i.e. 20 of the remaining 27 Member States)343 could result in an outvoted minority who may then challenge it344. It will indeed include the very delicate subject of EU citizens' rights post-Brexit, so it isn't unimaginable that a Member State with a large number of nationals living in the UK could seek prior constitutional control345. This problem has mostly been curtailed by offering the Member States a «sufficient progress» veto. Whereas the UK wanted to negotiate the withdrawal agreement by agreeing «the terms of our future partnership alongside those of our withdrawal from the European Union»346; the EU rejected this parallelism and imposed a phased approach: phase one, the terms of divorce including citizens' rights and, phase two, the framework for the future relationship347. As the remaining Member States were to decide when sufficient progress had been made on phase one, it secured them a de facto veto on citizens' rights.
Regarding what has yet to be negotiated as part of the second phase (including free movement of people), a consensus-building effort within the European Council is also to be expected348. Although there is a two-year deadline349 which can only allow for so much convergence of interests, it is unlikely there will be sufficient unhappy Member States for the Council of Ministers, as an institution, to request an Opinion. In fact, it has been stated by the Director General of the Council Legal Service, Hubert Legal, that Article 50 does not authorise such a reference to the ECJ»350. However, the legal nature of the withdrawal agreement is unclear and touches very distinctly upon the division of competences between the Union and the Member States. Whereas Article 50 has been interpreted as conferring upon the Union an exceptional competence, this interpretation could still be contested in a sudden fit of intergovernmentalism by some States if they wanted to ratify the agreement as a mixed treaty351.
The European Parliament, for its part, has proven in recent years that is has no desire to remain a passive actor in the negotiation of international treaties352. It also has a track record of disagreeing with a piece of legislation or major agreement just before an election to demonstrate its importance353. Given the extraordinary significance of Brexit for the Union and also its meaning for EU citizens' rights, the EP has been active and vocal every step of the way354. It still remains the case, however, that parliamentary decisions of non-consent are indeed exceptional355 and prove much more difficult if there is unanimity within the Council. Aware of the very severe consequences that could arise from directly blocking a withdrawal agreement356, a middle ground for the EP could indeed be to request the Court for an Opinion357 .
V. CONCLUSION

During my research I have realized that, when it comes to Brexit, many relevant questions will remain inside the boundaries of politics. Little has been written, for example, on the legal admissibility of a withdrawal agreement to the Court's opinion procedure as it is mostly considered that the decision to activate 218 (11) will not be taken by any of the eligible actors. It is thought that the high political and economic risks of a withdrawal from the EU for both parties leave little space for unnecessary obstructions to the process. The most repeated argument I have come across concerning the political unviability of seeking an Opinion is the two-year deadline after which the UK will leave the EU with or without a divorce agreement358.
I don't think, however, that we should kill all the lawyers just yet359. In fact, we may need them precisely to overcome the initial difficulties of requesting an Opinion under such a strict timetable. Piet Eeckhout argues that this timeframe should not be read as rendering certain institution's roles in the procedure meaningless360. This would be the case if the Court were prevented from giving an adverse Opinion because the lack of time to renegotiate would force the UK to leave without an agreement. He therefore believes that «if the ECJ were to be asked for its opinion on the compatibility of the withdrawal agreement with the Treaties [...], respect for the rule of law would require that the withdrawal process is suspended, if necessary beyond the two-year period». Suspension of the procedure of conclusion of an international treaty until the Court produces its Opinion would be a novel measure361. However, the inclusion in the Treaties of a deadline to conclude an international agreement is also novel. Article 50 is an exceptional provision and a prior review of a sui generis withdrawal agreement might not necessarily be conducted by the Court in identical terms as it has so far treated other external agreements362.
In the same vein, it isn't considered possible to apply the expedited procedure in the case of a request for an Opinion363. This doesn't mean however that the Court isn't aware of the need to treat certain requests with urgency, having shown in the past an extraordinary capacity for the swift resolution of highly complex questions364. This problem could equally be diminished regarding the withdrawal agreement by asking only a limited number of questions and keeping them fairly to the point365.
Finally, it is unfair to suggest Article 50 was so badly drafted as to not provide a solution if the two years don't suffice to finalise the divorce. Leaving without a deal is not the only option once the clock runs out, as the period is in fact extensible366. As we can see, there are solutions such as suspension, fast resolution or extension of the two-year period that could allow the Court to inject a strong dose of legality367 into the UK withdrawal process.
The possibility of an Article 50 agreement being subject to prior review may be relegated to legal theory, just as withdrawal itself was before Brexit. It is important to grasp, however, that this isn't just the departure of a persistently awkward partner; this is a momentous and unprecedented process that has legal consequences for the Union that go far beyond Brexit. Indeed, from Brexit emerges not only a sui generis international agreement, but a whole new EU withdrawal law to fill in the gaps of Article 50368. So far, it is through institutional practice that withdrawal from the Union is becoming chartered territory and the rules are being set for possible future divorces. But such a constitutionally significant issue369 for the EU as the termination of membership should not be left entirely to institutional practice. It also requires constitutional control. In fulfilment of the raison d'être of a well-thought-out Opinion procedure, the Court should not only make sure that withdrawal is being designed in accordance with the Treaties, but it should do so a priori.

NOTAS:


1 Este trabajo se desarrolla en el marco del proyecto de investigación DER 2016-7864, y verá la luz otra versión del mismo en la revista InDret, enero 2019.
2 Uno de los primeros autores que analiza el fenómeno del diálogo como categoría es Juan Antonio Xiol RÍOS. Para el autor, la negación del fenómeno se funda especialmente en que tiene carácter unilateral. Pero, a su parecer, las razones que se esgrimen no son suficientes ni, desde luego, concluyente, en la medida en que no dan cuenta del nuevo fenómeno. Véase: J. A. Xiol RÍOS, «El diálogo entre Tribunales», en Tribunal Constitucional y diálogo entre Tribunales, CEPYC, Colección Cuadernos y Debates, ed. Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid, 2013.
3 El Tribunal Constitucional ya declaró en un momento muy inicial de su andadura que los perfiles exactos del contenido constitucional y alcance de los derechos fundamentales también se han de buscar en los instrumentos internacionales de derechos humanos, que permiten incorporar aspectos no explicitados en la Constitución. STC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5. Véase al respecto A. Saiz Arnaiz, «Artículo 10.2 CE», en Comentarios a la Constitución española, M. E. Casas y M. Rodríguez Piñero (Dirs.), Madrid, 2009, p. 193 y ss.
4 Sobre el tema véase: R. Alonso GARCÍA, «Análisis crítico del veto judicial de la UE al CEDH en el Dictámen 2/13, de 18 de diciembre de 2014», WP IDEIR, n.º 26 (2015); J. MARTÍN y PÉREZ de Naclares, «El TJUE pierde el rumbo en el Dictámen 2/13. ¿Merece todavía la pena la adhesión de la UE al CEDH?», RDCE,n.º52, septiembre-diciembre 2015; E. URÍA Galán, La adhesión de la Unión Europea al CEDH, Barcelona, 2018.
5 J. L. Requejo, «El futuro de un vértice jurisdiccional cada vez más complejo», en: Anuario de la Facultad de Derecho de la UAM (AFDUAM), 22, 2018, en prensa. Para el origen de esa afirmación de este autor, véase también Sistemas normativos, Constitución y ordenamiento, Mc Graw-Hill, 1995. En esta dirección, véase también J. DÍEZ-Hochleitner, que refleja perfectamente esta diferenciación cuando, en los comentarios a la Ley de tratados internacionales trata en el comentario al art. 28 exclusivamente la integración de los tratados en el ordenamiento español y, en el comentario al artículo 31 de la Ley, la prevalencia de los tratados en la Constitución, descartando en este caso el juego del principio de jerarquía normativa. Véase: Andrés SÁENZ De Santa maría, Díez-Hochleitner y Martín Pérez de NANCLARES, Comentarios a la Ley de Tratados y otros acuerdos internacionales, Madrid, 2015, pp. 509 y ss.
6 El juicio de J. L. Requejo, la Constitución es más una norma sobre la aplicación de normas que sobre la producción de normas válidas y eso es lo que hace de ella una Constitución, es decir, lo que hace de ella norma constitutiva de un ordenamiento. Ahondando en su argumentación, el autor cita a J. Malenovky cuando afirma que recuerda que las normas internacionales comprometen la responsabilidad internacional de los Estado, de donde se derivaría que es sensato que su régimen de aplicabilidad no dependa del sistema interno. Véase J. L. Requejo, «El futuro de un vértice jurisdiccional cada vez más complejo», en: Anuario de la Facultad de Derecho de la UAM (AFDUAM), 22, 2018, en prensa y J. MALENOVSKY, «L'agonie sans fin du principe de non invocabilité de droit interne», RGDIP, vol. 121.2, 2017, pp. 291 y ss.
7 J. L. Requejo señala también que pretender la aplicación del principio de jerarquía en un ordenamiento jurídico formado por distintos sistemas normativos presupone una relación de validez que entre los diferentes sistema normativos que no puede existir, pues en la medida en que no comparten el origen de su existencia, nada puede establecer entre ellos relaciones de jerarquía. J. L. Requejo, «El futuro de un vértice jurisdiccional cada vez más complejo», en: Anuario de la Facultad de Derecho de la UAM (AFDUAM), 22, 2018, en prensa.
8 D. Sarmiento expone de forma muy clara cómo la cuestión prejudicial de interpretación no se ha limitado a actuar como un simple mecanismo hermenéutico de auxilio judicial, pues en la mayoría de los casos las cuestiones prejudiciales de interpretación se plantean como cuestiones de compatibilidad entre dos normas, una europea y otra nacional. Véase: Sarmiento, D., El Derecho de la Unión Europea, Madrid, 2016, p. 398.
9 Artículo 51 de la Carta. Ámbito de aplicación. 1./. 2. La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión, ni crea ninguna competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y misiones definidas en los Tratados.
10 A salvo lo dispuesto en el art. 52.2 de la Carta. Los derechos reconocidos por la presente Carta que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por estos. Este precepto advierte que existen en los Tratados --no en la Carta-- disposiciones que se refieren a derechos fundamentales --el derecho a la igualdad o a la no discriminación son un ejemplo de ello-- y que su ejercicio debe llevarse a cabo en las condiciones y límites que establezcan los propios Tratados, lo que vuelve a ser una referencia a la contención para las Instituciones de la Unión.
11 Art. 6 TUE, 2.º párrafo: Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones.
12 Art. 52.1 Carta. Cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la presente Carta deberá ser establecida por la ley y respetar el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Dentro del respeto del principio de proporcionalidad, solo podrán introducirse limitaciones cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
13 El TJUE interpretó por primera vez el artículo 53 de la CDFUE en la conocida Sentencia de 26 febrero de 2013, asunto Melloni (C-399/11). En ella, el TJ afirmar que el principio de primacía del Derecho de la Unión es una característica esencial del ordenamiento jurídico europeo y, dicho principio, implica que el Estado miembro no puede invocar las disposiciones de derecho nacional, aunque sean de rango constitucional, para afectar la eficacia del Derecho de la Unión en el territorio de ese Estado y que el artículo 53 de la Carta confirma que cuando un acto del Derecho de la Unión requiere medidas nacionales para su ejecución, las autoridades y tribunales nacionales siguen estando facultados para aplicar estándares nacionales de protección de los derechos fundamentales, pero esa aplicación no puede afectar al nivel de protección previsto por la Carta, ni a la primacía, la unidad y la efectividad del derecho de la Unión. STJUE de 26 febrero de 2013, parágrafos 59 y 60.
14 La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional. En particular, la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro.
15 Art. 6.2 TUE. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados. 3. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales. Véase: J. Martín y Pérez de Nanclares, «El TJUE pierde rumbo en el Dictamen 2/13», en RDCE,n.º52, septiembre-diciembre 2015. Para una visión muy crítica del Dictamen: E. URÍA GALÁN, La adhesión de la Unión Europea al CEDH, Madrid, 2018. Para una perspectiva de la cuestión previa al dictamen 2/13 TJUE puede verse: A. PASTOR RIDRUEJO, «La adhesión de la Unión Europea a la Convención Europea sobre Derechos Humanos y libertades Fundamentales», en: J. Martín Pérez de Nanclares (coord.), El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis constitucional, Madrid, Iustel, 2008, p. 151.
16 En relación con el art. 10.2 CE véase: Saiz Arnaiz, A., «Artículo 10.2 CE», en Comentarios a la Constitución española, Casas y Rodríguez Piñero, Dires., Madrid, 2009, p. 193 y ss.; Gómez Fernández, I., Conflicto y cooperación entre la Constitución española y el Derecho internacional, Valencia, 2005, pp. 416 y ss.; A. Queralt, «Los usos del canon europeo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional», Teoría y realidad constitucional,n.º20 2007, p. 443.
17 J. L. Requejo se manifiesta en este sentido y afirma que tan incómoda posición tiene el juez nacional respecto del sistema normativo del CEDH, pues es al juez nacional al que le va a corresponder la ejecución de las sentencias del TEDH. Véase J. L. Requejo, «El futuro de un vértice jurisdiccional cada vez más complejo», ob. cit. En prensa.
18 El Tribunal admite esto por primera vez en el Auto mediante el que interpone la cuestión prejudicial ante Luxemburgo en el Asunto Melloni. ATC 86/2011, de 9 de junio de 2011, FJ 4.b): «En el presente recurso de amparo este Tribunal se enfrenta a un problema cuya solución depende, en gran parte, de la interpretación y de la validez de las disposiciones relevantes de la Decisión Marco 2002/584/JAI, del Consejo, de 13 de junio, así como de la interpretación del art. 53 CDFUE y de las consecuencias que se deriven de esta disposición. Ello trae causa, en particular, de la circunstancia de que, en virtud de la doctrina constitucional relativa a las vulneraciones indirectas del derecho a la defensa y a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE), anteriormente expuesta, el canon de control que debemos aplicar para enjuiciar la constitucionalidad del Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2008, por el que se autorizó la entrega del demandante de amparo a las autoridades italianas, ha de ser integrado a partir, entre otras, de las normas de Derecho de la Unión Europea que protegen los correspondientes derechos fundamentales, así como de las que regulan la orden europea de detención y entrega, de donde deriva claramente la trascendencia constitucional de la interpretación que haya de darse a esas disposiciones del Derecho de la Unión, a diferencia de los casos resueltos, entre otras, en las SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 7; 143/1994, de 9 de mayo, FJ 8 y 265/1994, de 3 de octubre, FJ 2».
19 G. CÁMARA Villar, «Los derechos fundamentales en el proceso histórico de construcción de la Unión y su valor en el Tratado Constitucional», REDCE, 2004.
20 Véase el excelente estudio de PÉREZ Manzano, M., «La prohibición de incurrir en bis in idem, en España y en Europa. Efectos internos de una convergencia jurisprudencial inversa (de Luxemburgo a Estrasburgo)»; en La tutela multinivel del principio de legalidad penal, PÉREZ Manzano y Lascurain Sánchez (Dirs.), Madrid, 2016, pp. 149 y ss. De la misma autora, «The Spanish connection: los caminos del diálogo europeo en la configuración del alcance de la prohibición de incurrir en bis in idem», en Anuario de la Facultad de Derecho de la UAM 2017, en prensa.
21 Esta concepción amplia del ius puniendi se percibe tanto en la jurisprudencia del TJUE como en la del TEDH. Para un desarrollo jurisprudencial del alcance del derecho en la UE, véase las Conclusiones del AG Kokott, asunto Toshiba y otros (C-17/10), presentadas el 8 de septiembre de 2011, apartado 117.
22 Tan es así, que el Abogado general M. Campos SÁNCHEZ Bordona inicia de forma directa sus Conclusiones en el asunto Menci Luca con la siguiente pregunta: «¿En qué condiciones se aplica el principio ne bis in idem cuando las legislaciones de algunos Estados permiten acumular las sanciones administrativas y las penales para castigar los impagos del impuesto sobre el valor añadido (en lo sucesivo, "IVA") de elevada cuantía? Este es, en síntesis, el problema al que, una vez más, se enfrenta el Tribunal de Justicia». Téngase en cuenta que los impagos del IVA afectan a los intereses financieros de la UE, por lo que el TJUE ha ido poco a poco tendiendo a una concepción más restrictiva del derecho. Véase: asunto C-524/15 Conclusiones del Abogado General M. CAMPOS presentadas el 12 de septiembre de 2017. Por lo demás, es importante señalar que este principio ha dado también un importante juego en el ámbito del derecho de la competencia y en el marco de la cooperación judicial penal.
23 STJUE, de 26 de febrero de 2013, asunto C-617/10, Akerberg Fransson.
24 No obstante, el asunto preocupaba por una cuestión que ahora no es relevante a efectos de nuestro interés, pues se trataba de determinar si, en el caso de que ambas vías fueran compatibles, la sanción administrativa debería ser descontada de la condena penal. La sentencia Akerberg ha sido criticada, entre otros motivos, por la solución que dio a esta cuestión. Véase: de PÉREZ Manzano, M., «La prohibición de incurrir en bis in idem, en España y en Europa. Efectos internos de una convergencia jurisprudencial inversa (de Luxemburgo a Estrasburgo)»; en La tutela multinivel del principio de legalidad penal, p. 175.
25 La doctrina ha criticado esta posición del TJUE porque entiende que era función del TJ determinar el carácter penal de la sanción administrativa en la legislación sueca, en la medida en que, de alcanzar una conclusión positiva, debía después determinar si existían motivos de interés general que pudieran justificar la limitación del derecho a non bis in idem. la autora habla de la oportunidad perdida del TJUE para realizar una interpretación más concluyente de un principio de vital importancia para el ordenamiento sancionador tributario. Véase al respecto: Y. Martínez Muñoz, «La interpretación del principio del non bis in idem en el Derecho de la Unión. Algunas reflexiones a propósito de la STJUE de 26 de febrero de 2013», en Crónica Tributaria, Boletín de actualidad, 4/2013, Instituto de Estudios Fiscales, p. 21 y ss.
26 Los criterios Engel fueron ofrecidos por el TEDH en su Sentencia de 8 de junio de 1976, Engel y otros c. Países Bajos, parg. 82. El TJUE se refiere a ellos, sin mencionarlos en esta ocasión, en el párrafo 35 y 36 de la STJUE Akerberg.
27 Aunque se parte de la preferencia del orden jurisdiccional penal sobre el administrativo, el TJUE no soluciona la cuestión de qué ocurre cuando el proceso penal pretende abrirse una vez finalizado el procedimiento sancionador administrativo, pero no se pronuncia sobre los casos en los que la sanción administrativa quiere imponerse tras un proceso penal. Véase al respecto: Martínez Muñoz, Y., «La interpretación del principio del non bis in idem en el Derecho de la Unión. Algunas reflexiones a propósito de la STJUE de 26 de febrero de 2013», en Crónica Tributaria, Boletín de actualidad, 4/2013, Instituto de Estudios Fiscales, p. 24.
28 C-524/15 52 4/15. Sentencia de 20 de marzo de 2018.
29 Asuntos acumulados C-596/16 y C-597/16, Sentencia de 20 de marzo de 2018.
30 C-537/16. Sentencia de 20 de marzo de 2018.
31 Conclusiones del Abogado General M. Campos Sánchez Bordona, presentadas el 12 de septiembre de 2017, en el asunto C-524/15, Menci Luca. Parágrafos 44-56.
32 Conclusiones del Abogado General M. Campos Sánchez Bordona, parágrafos 74 a 77.
33 El primer criterio «Engel» atañe a la calificación de la infracción según el derecho nacional, que el TEDH considera solo como punto de partida para discernir si una sanción tiene «carácter penal». El segundo criterio «Engel» concierne a la naturaleza de la infracción. El tercer criterio «Engel» atiende a la naturaleza y al grado de severidad de la sanción.
34 Según el TEDH, para discernir si hay un nexo material suficientemente estrecho entre los procedimientos penales y administrativos sancionadores, se ha de atender especialmente a los siguientes criterios: las finalidades complementarias de los procedimientos, la dualidad, jurídica y en la práctica, de los procedimientos, la complementariedad en la instrucción de los procedimientos y el cómputo y la consideración de la sanción recaída en el primer procedimiento. En cuanto a las pautas para demostrar el vínculo temporal suficiente entre los procedimientos, el TEDH es menos preciso. Se limita a indicar que no es necesario que el procedimiento penal y el administrativo se desarrollen simultáneamente, desde el comienzo al final, y añade que más difícil será la prueba para el Estado cuanto más amplio sea el desfase temporal entre ambos procedimientos. TEDH, Sentencia de 15 de noviembre de 2016, A y B c. Noruega, parágrafos 132, 133 y 134.
35 STEDH de 18 de mayo 2017, asunto Johannesson y otros c. Islandia.
36 La normativa nacional cuestionada permitía la acumulación de procedimientos y sanciones de carácter penal.
37 Véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2017, M.A.S. y M.B., asunto C‑42/17, apartado 34 y jurisprudencia citada.
38 Recordemos que la cuestión prejudicial planteaba la interpretación del art. 10 CDFUE conforme al art. 4 del Protocolo 7 al CEDH.
39 STJUE de 20 de marzo de 2018, asunto Luca Menci, C-524/15, parágrafo 22.
40 STJUE de 20 de marzo de 2018, asunto Luca Menci, C-524/15, parágrafo 61.
41 STJUE de 8 de septiembre de 2015, C-105/14, asunto Taricco.
42 Relativas a la cooperación con los intereses financieros de la UE en sus apartados 1 y 2.
43 Se trataba de una cuestión prejudicial interpuesta por los órganos judiciales de Cuneo. Según el órgano jurisdiccional remitente, los procedimientos penales relativos al fraude fiscal, como el que supuestamente cometieron los imputados, implican por regla general investigaciones muy complejas, de manera que el procedimiento requiere mucho tiempo en la fase de instrucción y, si se toman en consideración todas las instancias, la duración del procedimiento es de tal magnitud que, en Italia, la impunidad de hecho no es la excepción, sino la norma. En ese contexto, el órgano jurisdiccional remitente estima que las disposiciones nacionales controvertidas autorizan indirectamente la competencia desleal por parte de determinados operadores económicos establecidos en Italia y la impunidad que suponen vulnera el principio rector consagrado en el artículo 119 TFUE, según el cual los Estados miembros deben velar por la solidez de sus finanzas públicas. El órgano judicial nacional plantea que, si se le permitiera dejar sin aplicación las disposiciones nacionales controvertidas, sería posible garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión en Italia.
44 Como estudio doctrinal acerca de la STJUE en el asunto Taricco, véase: M. Rodríguez Bereijo LEÓN, «La STJUE en el asunto Taricco y otros y la aplicación extensiva del principio de efectividad en relación con la persecución del fraude en el IVA», REDE,n.º58, 2016, pp. 171 y ss. La autora destaca que tratándose de un caso en el que la armonización no es completa, el TJUE decide cuál es el alcance del principio de efectividad del DUE y analiza las reglas procesales nacionales desde una perspectiva mucho más dura de la que correspondería conforme al principio de autonomía procesal, poniendo en cuestión valores constitucionales.
45 A este respecto, algunos de los interesados que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia se remitieron al artículo 49 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), que consagra los principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas, según los cuales, en particular, nadie podrá ser condenado por una acción o una omisión que, en el momento en que haya sido cometida, no constituya una infracción según el Derecho nacional o el Derecho internacional. Parágrafo 54 a 57 de la STJUE de 8 de septiembre de 20015, as. Taricco.
46 La inaplicación de la ley nacional italiana, es decir, de las disposiciones del CP que preveían los plazos de preinscripción en los delitos de fraude fiscal, suponían una prórroga del plazo de preinscripción en aras a evitar la impunidad de los delitos graves ante procesos de instrucción muy complejos y muy largos.
47 Véanse, en este sentido, STEDH, de 22 de julio de 2000, Coëme y otros c. Bélgica, parágrafo 149 y STEDH de 17 de septiembre de 2009, Scoppola c. Italia, Gran Sala, parágrafo 110.
48 Las preguntas que planteaba el Tribunal Constitucional italianos fueron las siguientes: 1) ¿Debe interpretarse el artículo 325 TFUE, apartados 1 y 2, en el sentido de que obliga a los órganos jurisdiccionales penales a abstenerse de aplicar una normativa nacional en materia de prescripción que, en un número considerable de casos, impide castigar fraudes graves que afecten a los intereses financieros de la Unión o que prevé plazos de prescripción más breves para los fraudes que afecten a los intereses financieros de la Unión que para los fraudes que afecten a los intereses financieros del Estado, incluso cuando la no aplicación carezca de una base legal suficientemente definida?; 2) ¿Debe interpretarse el artículo 325 TFUE, apartados 1 y 2, en el sentido de que obliga a los órganos jurisdiccionales penales a abstenerse de aplicar una normativa nacional en materia de prescripción que, en un número considerable de casos, impide castigar fraudes graves que afecten a los intereses financieros de la Unión o que prevé plazos de prescripción más breves para los fraudes que afecten a los intereses financieros de la Unión que para los fraudes que afecten a los intereses financieros del Estado, incluso cuando en el ordenamiento jurídico del Estado miembro la prescripción forme parte del Derecho penal material y esté sujeta al principio de legalidad? 3) ¿Debe interpretarse [la sentencia Taricco] en el sentido de que obliga a los órganos jurisdiccionales penales a abstenerse de aplicar una normativa nacional en materia de prescripción que, en un número considerable de casos, impide el castigo de fraudes graves que afecten a los intereses financieros de la Unión o que prevé plazos de prescripción más breves para los fraudes que afecten a los intereses financieros de la Unión que para los fraudes que afecten a los intereses financieros del Estado, incluso cuando la no aplicación sea contraria a los principios superiores del ordenamiento constitucional del Estado miembro o a los derechos inalienables de la persona reconocidos por la Constitución del Estado miembro?.
49 40 Es preciso recordar que, en el apartado 58 de la sentencia Taricco, se consideró que las disposiciones nacionales controvertidas podían ser contrarias a las obligaciones que el artículo 325 TFUE, apartados 1 y 2, impone al Estado miembro de que se trate, en el supuesto de que dichas disposiciones impidan imponer sanciones efectivas y disuasorias en un número considerable de casos de fraude grave que afecten a los intereses financieros de la Unión o establezcan en el caso de fraudes que afecten a dichos intereses financieros plazos de prescripción más cortos que en el caso de fraudes que afecten a los intereses financieros del Estado miembro de que se trate.
41 Son los parágrafos 41 y 42 de la STJUE de 2 de diciembre de 2017, M.A.S., en los que el TJ declara que: Incumbe principalmente al legislador nacional establecer reglas de prescripción que permitan cumplir con las obligaciones que resultan del artículo 325 TFUE, a la luz de las consideraciones expuestas por el Tribunal de Justicia en el mencionado apartado 58 de la sentencia Taricco. Corresponde, en efecto, al citado legislador garantizar que el régimen nacional de prescripción en materia penal no conduzca a la impunidad de un número considerable de casos de fraude grave en materia de IVA o no sea, para las personas acusadas, más severo en casos de fraudes que afecten a los intereses financieros del Estado miembro de que se trate que en los que afecten a los intereses financieros de la Unión.
50 Véanse SSTEDH, sentencias de 15 de noviembre de 1996, Cantoni c. Francia, § 29; de 7 de febrero de 2002, E.K. c. Turquía, § 51; de 29 de marzo de 2006, Achour c. Francia, § 41, y de 20 de septiembre de 2011, OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos c. Rusia, §§ 567 a 570.
51 SSTC 30/2006, 177/2006 y 199/2009.
52 A partir de ahora DM 2002/584. El artículo 4 bis de la Decisión marco 2002/584 tiene su origen en la modificación de dicha Decisión que lleva a cabo la Decisión Marco 2009/299/JAI del Consejo, de 26 de febrero de 2009, destinada a reforzar los derechos procesales de las personas y a propiciar la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de las resoluciones dictadas a raíz de juicios celebrados sin comparecencia del imputado.
53 En lo sucesivo, Carta.
54 L. Arroyo Jiménez justifica con acierto la remisión prejudicial del TC y explica cómo el Tribunal rechaza la negativa del Ministerio Fiscal para la interposición de la cuestión porque entendía la no aplicación ratione temporis de la DM 2009/299 al recurso de amparo que la origina. Véase, L. Arroyo Jiménez, «Sobre la primera cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Constitucional, bases, contenido y consecuencias», en InDRET, Revista para el análisis del Derecho, octubre 2011.
55 En relación con la jurisprudencia del TEDH relativa a la incomparecencia del imputado, M. Pérez Manzano ha llamado la atención sobre el hecho de que tampoco la DM 2002/584 se adecuaba realmente a la jurisprudencia de Estrasburgo. La autora observa bien que el estándar de protección del TEDH es más protector que el de la UE. Véase M. Pérez Manzano, «El Tribunal Constitucional ante la tutela de multinivel de derechos fundamentales en Europa»; Sobre el ATC 86/2011, de 9 junio, REDC,n.º95, 2012, pp. 311 ss.
56 Véase voto particular del magistrado Pablo Pérez Tremps en la STC 199/2009, de 28 de septiembre.
57 Véase Pérez Manzano, p. 324.
58 En este sentido y coincido con ella, véase P. Andrés SÁENZ de Santa maría, «Un nuevo paso del diálogo judicial europeo: el Tribunal Constitucional español recurre al reenvío prejudicial», en Homenaje a D. Ruiz Jarabo (Ed.) CGPJ y Univ. Carlos III, Madrid, 2012, pp. 191 y ss. (205).
59 En relación con el ATC 86/2011, de 9 de junio, que planteaba la cuestión prejudicial al TJ véase también M. REVENGA, «Rectificar preguntando. El Tribunal Constitucional acude al Tribunal de Justicia», REDE,n.º41, 2012, pp. 135 y ss. Para un análisis más global sobre el marco de las relaciones entre el Derecho de la Unión y las Constituciones nacionales, véase J. DÍEZ-Hochleitner, «El derecho a la última palabra: ¿Tribunales Constitucionales o Tribunal de Justicia de la Unión?», en: Tribunal Constitucional y diálogo entre Tribunales, CEPYC, Colección Cuadernos y Debates, ed. Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Madrid, 2013.
60 Véase P. Andrés SÁENZ De Santa maría, p. 193.
61 A partir de ahora AG.
62 Considerando cuarto de la DM 2009/299 y parágrafos 67 a 70 se las conclusiones.
63 STJUE de 26 febrero de 2013, asunto Melloni (C-399/11).
64 Parágrafo 35.
65 Los requisitos establecidos en el artículo 5 de la Decisión marco 2002/584, fueron analizados por el TJ en su Sentencia de 29 enero 2013 (asunto Radu, C-396/2011, pagr. 33).
66 Parágrafos 50 a 53 de la sentencia. Es importante señalar que el TJ se apoya en la jurisprudencia del TEDH para determinar el nivel de protección de un derecho fundamental en un sentido restrictivo del derecho, es decir, reduciendo garantías.
67 Parágrafo 64 de la sentencia Melloni.
68 Parágrafos 59 y 60 de la sentencia Melloni.
69 Parágrafos 62 y 63 de la sentencia Melloni.
70 J. DÍEZ-Hochleitner, El derecho a la última palabra... ob. cit., p. 126.
71 Asunto Hoescht, STJ 21.9.1989, as.ac. 46/87 y 227/88.
72 STJ de 14.2.2008, asunto Dynamic Medien (C-244/06, pagr. 36 y ss).
73 SSTJ Omega, de 14.10.2004 (C-36/02), pagr. 37 y ss; Schmidberger, de12.6.2003 (C-112/00), pagr. 65 y ss. y Winner Wetten de 8.9.2010 (C-409/06), pagr. 60.
74 Véase R. Alonso García, El juez nacional en la encrucijada europea de los derechos fundamentales; Discurso para la recepción pública como académico de número publicado por la Real Academia de jurisprudencia y Legislación, Madrid, 2014.
75 J. Huelin MARTÍNEZ de Velasco, La Sentencia del Tribunal Constitucional 26/2014 (Melloni), Revista de Jurisprudencia, número 1, el 1 de julio de 2014.
76 El TC procede al análisis de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con la indefensión y la condena en ausencia y la del Tribunal de Justicia de la Unión en la misma materia y concluye en que para ambas instancias judiciales no se genera indefensión, en aquellos casos en los que, habiendo mediado una condena en ausencia, (i) el interesado renunció de manera inequívoca a su derecho a comparecer, (ii) el interesado había sido informado de la fecha y del lugar del juicio no compareció o, (iii) pese a no estar presente, fue efectivamente defendido por un letrado al que confirió mandado.
77 La posición del Pleno del Tribunal fue unánime en el sentido de desestimar la pretensión de amparo, pero, sin embargo, se formularon tres votos particulares concurrentes, que discrepan del discurso empleado por la mayoría: las magistradas Asua Batarrita y Roca Trías y el Magistrado Ollero Tassara.
78 También excelente trabajo en relación con esta sentencia es el realizado por P. MARTÍN RODRÍGUEZ, Sentencia 26/2014, de 13 de febrero, en el recurso de amparo 6922-2008 promovido por Don Stefano Melloni, RDCE,n.º48, mayo-agosto, 2014.
79 STJUE de 5 de abril 2016, asuntos acumulados C-404/15 y 659/15, Asuntos Paul Aranyosi y Robert Caldararu. En relación con esta sentencia no ha habido excesivo tratamiento doctrinal, véase: M, Muñoz Morales, «Dime cómo son tus cárceles y ya veré yo si coopero. Los casos Caldararu y Aranyosi como nueva forma de entender el principio de reconocimiento mutuo», INdret, enero 2017; M. Olle Sesé y E. Gimbernat DÍAZ, «Orden Europea de Detención y Entrega y tratos inhumanos o degradantes. STJUE de 5 de abril de 2016, C-404/ 15 y C-659/ 15 PPU: Aranyosi y Caldararu», en: La Ley digital, La Ley Unión Europea, número 40, 30 septiembre de 2016, año IV,

80 Las cuestiones que plantea el órgano judicial emisor son exactamente las siguientes: 1) ¿Debe interpretarse el artículo 1, apartado 3, de la [Decisión Marco]en el sentido de que es improcedente una [entrega] a efectos del ejercicio de acciones penales en caso de que existan razones de peso para creer que las condiciones de reclusión en el Estado miembro emisor vulneran los derechos fundamentales de la persona interesada y los principios generales del Derecho recogidos en el artículo 6 TUE, o debe interpretarse en el sentido de que en dichos casos el Estado miembro de ejecución puede o debe condicionar su decisión sobre la procedencia de la entrega a la constitución de garantías relativas al cumplimiento de las condiciones de reclusión? ¿El Estado miembro de ejecución puede o debe formular a tal efecto requisitos mínimos concretos aplicables a las condiciones de reclusión que se han de garantizar?; 2) ¿Deben interpretarse los artículos 5 y 6, apartado 1, de la [Decisión Marco] en el sentido de que la autoridad judicial emisora también ostenta la facultad de constituir garantías relativas al cumplimiento de las condiciones de reclusión o se mantiene, a tal efecto, el orden competencial interno del Estado miembro emisor? STJUE de 5 de abril 2016, parágrafo 46.
81 El órgano judicial ejecutor se plantea cuál es la capacidad del órgano judicial emisor de la orden de detención para disponer garantías respecto de organismos del Estado que no están bajo su competencias, como puede ser las instituciones penitenciarias.
82 El 16 de diciembre de 2015, la Sala Tercera del Tribunal de Justicia decidió atribuir el asunto C‑659/15 PPU (Caldararu) a la Gran Sala y unirlo, por razón de su conexidad, confirmada durante la vista oral, al C‑404/15 (Aranyosi) a efectos de la sentencia.
83 Parágrafos 74 y ss.
84 Parágrafo 83 STJUE de 5 de abril de 2016.
85 En esta dirección, el Tribunal de Justicia justifica su actuación recalcando que el considerando 10 de la propia Decisión marco dispone que la aplicación del mecanismo de la Orden de Detención Europea como tal solo podrá suspenderse en caso de violación grave y persistente por uno de los Estados miembros de los principios contemplados en el artículo 6.1 TUE, violación constatada por el Consejo en aplicación del apartado 1 del artículo 7 del mismo Tratado de la Unión Europea y con las consecuencias previstas en el apartado dos del mismo artículo.
86 Parágrafo 89 de la STJUE de 5 de abril de 2016.
87 El TJ señala que la autoridad judicial emisora está obligada a proporcionar a la autoridad judicial de ejecución toda la información solicitada. Parágrafos 94 a 97 de la STJUE de 5 de abril de 2016.
88 Por su parte, el Estado miembro de ejecución --no el órgano judicial-- informará a Eurojust de los motivos de la demora en la ejecución de la orden de detención, en virtud de la obligación derivada del artículo 17 en su apartado 7. En relación con esto, el Tribunal de Justicia se cuestiona qué ocurre con la prisión provisional en la que se encuentra la persona reclamada y declara que, de conformidad con el artículo 6 de la Carta, el órgano judicial de ejecución solo podrá mantener la privación de libertad si el procedimiento de ejecución de la orden de detención europea se ha llevado a cabo con la suficiente diligencia y la duración de la detención no es excesiva. En este sentido, la autoridad judicial debe tener en cuenta la exigencia de proporcionalidad enunciada en el artículo 52 de la carta, a la hora de limitar cualquier derecho o libertad. Si decide la puesta en libertad, debe tomar todas las medidas que considere necesarias para evitar la fuga y velar porque se sigan cumpliendo las condiciones materiales para su entrega efectiva que pueda ocurrir en un futuro próximo. Parágrafo 100 STJUE de 56 de abril 2016.
89 Manuel Ollé Sesé y Eva Gimbernat Díaz, «Orden Europea de Detención y Entrega y tratos inhumanos o degradantes. STJUE de 5 de abril de 2016, C-404/ 15 y C-659/ 15 PPU: Aranyosi y Caldararu», en: La Ley digital, ob. cit., p. 10. Para el autor no está justificada la conclusión del procedimiento de entrega en dos fases, pues al tratarse del nucleo duro de los derechos fundamentales debería, solo la existencia de un riesgo real para la persona reclamada, dar lugar a la finalización de la orden de entrega.
90 Este trabajo se ha realizado en el marco del Proyecto de investigación DER2017-89753-P: La consolidación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Financiado por el Ministerio de Industria, Economía y Competitividad. Convocatoria 2017. Agradezco a M. Cienfuegos, J.I. Ugartemendia, E. Nieto, M.A. Elizalde y M. Cardona los debates mantenidos para fijar los objetivos y el contenido del proyecto, que este trabajo expone en buena medida.
91 N. 183. Tal reserva a la apertura del ordenamiento italiano se confirma de manera literal en la sentencia Granital (n. 170 de 8 de junio de 1984) y también en las sentencias n. 1146 de 1988 n. 203 de 1989, así como en la Sentencia Fragd (n. 232, de 13 de abril de 1989). En esta última, el Tribunal Constitucional italiano «no dudaba en lanzar una advertencia bien precisa al juez comunitario. De hecho, aun pronunciando la inadmisibilidad de la cuestión de constitucionalidad a él propuesta, esta no dejó de afirmar que una completa retroactividad de las decisiones incidentales declarativas de la invalidez de un reglamento comunitario sería incompatible con el derecho inviolable a la tutela jurisdiccional y, por lo tanto, inconstitucional, siendo admisible, solo, una limitación de los efectos temporales de tales pronunciamientos». D-U. Galetta, «La Unión Europea en el marco constitucional de los Estados miembros: el caso de Italia», Foro, Nueva época, vol. 16,n.º2 (2013), pp. 287-297.
92 BVerfGE 37, 271.
93 De 14 de mayo de 1974, asto. 4/73, Rec., p. 491.
94 De 28 de octubre de 1975, asto. 36/75, Rec., p. 1219.
95 Este Auto fue adoptado por unanimidad, a diferencia del Solange I, que fue aprobado por 5 votos a favor y 3 en contra. Por otra parte, debe indicarse que el Auto señala también que el TJCE será juez legal, a los efectos del artículo 101.1.2 de la Ley Fundamental. Ver, A. López Castillo, «La cuestión del control de constitucionalidad de las normas comunitarias de derecho derivado en la República Federal Alemana El fallo del BVerfG (Tribunal Constitucional Federal) de 22 de octubre de 1986 y su desarrollo jurisprudencial más reciente», Revista Española de Derecho Constitucional,n.º23, mayo-agosto 1988, pp. 207-227. Para un examen más amplio de esta evolución, ver, M. González Pascual, El Tribunal Constitucional alemán en la construcción del espacio europeo de los derechos, Cizur Menor: Civitas-Thomson Reuters, 2010, especialmente p. 124-145.
96 Estudié esta cuestión en mi trabajo, «Las interacciones entre el sistema europeo de protección de los Derechos Humanos y el sistema comunitario de protección de los Derechos Fundamentales», en J. M. Beneyto Pérez (Dir.), Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea, Tomo II, Derechos Fundamentales, Pamplona: Aranzadi, 2009, pp. 58-118. Ver, también R. Bustos Gisbert, «Tribunal de Justicia y Tribunal Europeo de Derechos Humanos: una relación de enriquecimiento mutuo en la construcción de un sistema europeo para la protección de los derechos», en J. García Roca, J. P. A. Fernández Sánchez (Coords.), Integración europea a través de derechos fundamentales: de un sistema binario a otro integrado, Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2009, pp. 147 a 168; También, D. Spielmann, «Un autre regard: la Cour de Strasbourg et le droit de la Communauté européenne», en Libertés, justice, tolerance. Mélanges en hommage au Doyen Gérard Cohen-Jonathan, vol. II, Bruselas: Bruyllant 2004, pp. 1447-1466.
En 1997 la doctrina resaltaba la existencia de importantes interacciones, tanto entre las Constituciones y Tratados de base de estos ordenamientos, como de las jurisprudencias respectivas de los Tribunales Constitucionales y del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Estas interacciones son particularmente llamativas respecto al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que pone de relieve que el factor de conexión más evidente entre las jurisprudencias de estos Tribunales recae en materia de protección de derechos fundamentales, que es al mismo tiempo el campo potencialmente más conflictivo en las relaciones entre el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y los Tribunales Constitucionales. A este hecho se añade el panorama de la progresión en la construcción comunitaria mediante la Unión Económica y Monetaria, que aumentará la importancia de la protección de los derechos fundamentales como capítulo central del emergente espacio constitucional común. A este respecto es importante subrayar la influencia que sobre la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tienen o solo la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano específicamente competente para la interpretación del Convenio europeo, sino también la de los Tribunales Constitucionales nacionales. En este sentido es significativo que el Tribunal de Justicia ha llegado a reconocer como derechos fundamentales en ordenamiento comunitario ciertos derechos reconocidos en la Constitución de un determinado Estado miembro, lo que pone de relieve que la jurisprudencia constitucional es fuente de inspiración de la jurisprudencia comunitaria, aunque ello no aparezca en esta de modo explícito. Ver, G. C. Rodríguez Iglesias; A. Valle Gálvez, «El Derecho comunitario y las relaciones entre el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y los Tribunales Constitucionales», Revista de Derecho Comunitario Europeo,n.º2, 1997, pp. 329 a 376 (pp. 374-375).
97 «Respecto a la Carta, fue proclamada solemnemente por el Parlamento, el Consejo y la Comisión en Niza el 7 de diciembre de 2000. Aunque esta Carta no constituye un instrumento jurídico vinculante, el legislador comunitario ha querido reconocer su importancia al afirmar, en el segundo considerando de la Directiva, que esta observa los principios reconocidos no solo por el artículo 8 del CEDH, sino también por la Carta. Por otra parte, el objetivo principal de la Carta, como se desprende de su preámbulo, es reafirmar "los derechos que emanan en particular de las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes a los Estados miembros, de las Cartas Sociales adoptadas por la Unión y por el Consejo de Europa, así como de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia [...] y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos"» (párrafo 38). Posteriormente (párrafo 58), se refiere al artículo 7 de la Carta, que reconoce el mismo derecho al respeto de la vida privada o familiar. Esta disposición --afirma-- debe ponerse en relación con la obligación de tener en cuenta el interés superior del niño, reconocido en el artículo 24, apartado 2, de dicha Carta, y tomar en consideración la necesidad del menor de mantener de forma periódica relaciones personales y contactos directos con su padre y con su madre, expresada en el apartado 3 del citado artículo 24.
Igualmente, Sentencia UNIBET [C-432/05 de 13 de marzo de 2007, apartado 37]: De entrada ha de recordarse que, según jurisprudencia reiterada, el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho comunitario, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, que ha sido consagrado en los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, apartados 18 y 19; de 15 octubre de 1987, Heyens y otros, 222/86, Rec. p. 4097, apartado 14; de 27 de noviembre de 2001, Comisión/Austria, C-424/99, Rec. p. I-9285, apartado 45; de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C-50/00 P, Rec. p. I-6677, apartado 39, y de 19 de junio de 2003, Eribrand, C-467/01, Rec. p. I-6471, apartado 61) y que también ha sido reafirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza (DO 2000, C 364, p. 1).
98 Ver, P. Andrés SÁENZ DE SANTA MARÍA, «La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en la práctica española», Revista de Derecho de la Unión Europea,n.º15, 2008, pp. 233-255; X. Arzoz Santisteban, «La relevancia del Derecho de la Unión Europea para la interpretación de los derechos fundamentales constitucionales», Revista Española de Derecho Constitucional,n.º74, 2005, pp. 63-110.
99 J. Díez-Hochleitner, «El derecho a la última palabra: ¿Tribunales constitucionales o Tribunal de Justicia de la Unión?», en Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional, WP IDEIR, 17, 2013; también publicado en Tribunal Constitucional y diálogo entre tribunales. XVIII Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal constitucional, Madrid: Tribunal Constitucional/Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2013, pp. 57-108.
100 Sentencia adoptada con motivo de la aprobación del Tratado de Maastricht, de 12 de octubre de 1993, BVerfGE 89, 115, publicada en Revista de Instituciones Europeas 3/ 1993, pp. 975-1030.
101 Sentencia Lisboa, de 30 de junio de 2009 BVerfGE 89, 115, publicada en Revista de Instituciones Europeas 3/ 1993, pp. 975-1030,

Aunque en Sentencias posteriores --Honeywell y Rescate a Grecia-- matiza la doctrina Maastricht y Lisboa Sentencias de 6 de julio de 2010 (2 BVerfGE 2661/06) y 7 de septiembre de 2011 (2 BvR 987/10), respectivamente. Ver, J. Corti Varela; J. Porras Belarra; C. Román Vaca, «El control ultra vires del Tribunal Constitucional alemán. Comentario de la decisión de 06.07.2010 (2 bvr 2661/06, Honeywell», Revista de Derecho Comunitario Europeo,n.º40, septiembre/diciembre 2011, pp. 827-852.
102 En la obra El Tribunal Constitucional en la encrucijada europea de los Derechos Fundamentales Un análisis a partir del asunto Melloni y sus implicaciones, Oñati: IVAP, 2017, que escribí junto a J. A. Ugartemendía, pueden encontrarse mis reflexiones sobre ambas resoluciones, así como la bibliografía sobre las mismas.
103 B. DE WITE, «The Past and Future Role of the European Court of Justice in the protection of human rights», Ph. Alston, P. Bustelo, J. Heenan (eds.), The ECJ and Human Rights, 1999, capítulo 27, pp. 860 y ss., en particular, p. 890.
104 El Tratado de Lisboa también modificó el apartado segundo del artículo 6, estableciendo que se procederá a la adhesión al CEDH --en correspondencia con lo establecido por el Protocolon.º14 al CEDH, que prevé tal adhesión--, lo que resultará posible gracias a la introducción en el Tratado de la competencia para hacerlo --y, de este modo, quedará establecida «una tutela externa de los derechos fundamentales en la Unión»--. Finalmente, en su apartado tercero afirmó que «los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de la Unión como principios generales».
106 Sin ánimo de ser exhaustivos, cabe mencionar las siguientes (que ordenamos según los ámbitos competenciales a los que se refieren):

1) Cooperación judicial penal y cooperación policial: respecto al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y las garantías procesales, en relación con la euroorden, además de Melloni, las SSTJ Radu (29 de enero de 2013 (C-396/11)), Jeremy (30 de mayo de 2013 (C-168/13-PPU)) o Bob-Dogi (1 de junio de 2016 (C-241/15)). También en el ámbito de la euroorden, pero respecto al derecho fundamental a la libertad y seguridad, las Sentencias Lanigan (16 de julio de 2015 (C-237/15 PPU)) o JZ (28 de julio de 2016 (C-294/16 PPU)); o en relación a la prohibición de tratos inhumanos o degradantes (en conexión asimismo con la euroorden), Aranyosi (5 de abril de 2016, asuntos acumulados C-404/15 y C-659/15 PPU). Por lo que se refiere al principio non bis in ídem, las SSTJ Zoran Spasic (27 de mayo de 2014 (C-129/14 PPU)), Kossowski (29 de junio de 2016 (C-486/14)) o la ya mencionada Akerberg Fransson.
2) Control de fronteras, en relación al derecho a la libre circulación y residencia de ciudadanos de la Unión, las Sentencias del TJ P. Tsakouridis (23 de noviembre de 2010 (C-145/09)), E. Dano (11 de noviembre de 2014 (C-333/13)); en atención al derecho fundamental a la vida privada y a la protección de los datos de carácter personal (respecto al uso de datos biométricos en el pasaporte), W. P. Willems (16 de abril de 2015 (C-446/12)).
3) Asilo: N.S. y otros (21 de diciembre de 2011 (C-411/10 y C-493/10)), respecto a la prohibición de las penas o tratos inhumanos o degradantes en relación a la determinación del Estado responsable; Bundesrepublik Deutschland E y Z, en relación a la libertad religiosa del solicitante; o el caso A B C, respecto a la dignidad y el derecho a la vida privada y familiar en relación a los requisitos para la concesión del estatuto de refugiado o de protección subsidiaria (2 de diciembre de 2014 (C-148/13 a C-150/13)). Sobre la relación entre la libre circulación de los beneficiarios de protección internacional y las medidas destinadas a su integración: Alo y Osso (1 de marzo de 2016 (C-443 y 444/14)).
4) Inmigración: sentencia M.G. y N.R. ya citada, así como las sentencias Mukarubega (5 de noviembre de 2014 (C-166/13)) o Abdida (8 de diciembre de 2014 (C-562/13)), todas relativas al derecho de defensa y a ser oído antes de dictarse una decisión que afecte a los intereses propios. En este contexto debe destacarse la sentencia Zaizoune 23 de abril de 2015 (C-38 /14) que, como en el caso Melloni, trae causa de una prejudicial planteada por un órgano judicial español y plantea el supuesto en el que la aplicación nacional del Derecho de la UE en el caso viene a exigir una obligada rebaja del nivel de tutela que se ofrece en España al Derecho fundamental en cuestión), El asunto se refiere a la imposición de sanciones a inmigrantes irregulares en determinadas circunstancias.
5) Cooperación judicial civil, y en relación a la tutela judicial efectiva y/o las garantías ligadas a la misma, es posible destacar las Sentencias Lippens y otros (6 de septiembre de 2012 (C-170/11)), Trade Agency (6 de septiembre de 2013 (C-619/10)), Meroni (25 de mayo de 2016 (C-559/14)), o el asunto Bradbrooke, en el que aparecen en juego los derechos fundamentales del menor (9 de enero de 2015 (C-498/14 PPU)).
107 Conclusiones del Abogado General presentadas el 18 de julio de 2013 en el asunto C-176/12, Association de médiation sociale contra Union locale des syndicats CGT, Hichem Laboubi, Union départementale CGT des Bouches-du-Rhône, Confédération générale du travail (CGT), epígrafe 18.
108 A. Ward, «Article 51: Field of Application», S. Peers, T. Hervey; J. Kenner, A. Ward, (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, Oxford: Hart Publishing, 2014, pp. 1523-1538.
109 Para un examen de ambas sentencias, D. Ritleng, «De l'articulation des systèmes de protection des droits fondamentaux dans l'Union. Les enseignements des arrêts Akerberg Fransson et Melloni», Revue trimestrielle de droit européen, 2013,n.º2, pp. 267-290; D. Sarmiento, «Who's afraid of the Charter? The Court of Justice, National Courts and the new framework of Fundamental rights protection in Europe», Common Market Law Review, 50, 2013, pp. 1267-1304.
110 Para una interesante aproximación a este tema, ver N. Fennelly, «The National Judge as Judge of the European Union», en A. Rosas et al (eds.), The Court of Justice and the Construction of Europe: Analyses and Perspectives on Sixty Years of Case-Law, Berlin-Heidelberg: Springer, 2013, pp. 61-79.
111 V. Ferreres Comella, «El juez nacional ante los derechos fundamentales europeos. Algunas reflexiones en torno a la idea de diálogo», en A. SAIZ ARNAIZ; M. ZELAIA GARAGARZA (eds.), Integración Europea y Poder Judicial, Oñati: IVAP, 2006, pp. 254.
112 M. Azpitarte Sánchez, «Los Derechos Fundamentales de la Unión en busca de un nuevo equilibrio. Acerca del Dictamen 2/13 del Tribunal de Justicia, sobre la compatibilidad con los Tratados constitutivos del Proyecto de acuerdo internacional de adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales», Revista Española de Derecho Constitucional, 104, 2015, pp. 243-268; J. A. GONZÁLEZ VEGA, «La "teoría del big bang" o la creciente distancia entre Luxemburgo y Estrasburgo (Comentarios al Dictamen 2/13 del Tribunal de Justicia, de 18 de diciembre de 2014 sobre la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos)», La Ley, febrero 2015; H. Labayle; F. Sudre, «L'avis 2/13 de la Cour de justice sur l'adhesion de l'Union Européenne à la Convention Européenne des Droits de l'Homme: pavane pour une adhésion défunte?», Revue Française de Droit Administratif, 1, 2015, pp. 3-20; MALENOVSKY, J., «Comment tirer parti de l'avis 2/13 de la Cour de l'Union européenne sur l'adhésion à la Convention européenne des droits de l'homme», Revue Generale de Droit International Public, 119, 2015, pp. 705 y ss.; J. MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, «El TJUE pierde el rumbo en el dictamen 2/13: ¿merece todavía la pena la adhesión de la UE al CEDH?», Revista de Derecho Comunitario Europeo, 52, 2015, pp. 825-869; S. VEZZANI, «L'autonomia dell'ordinamento giuridico dell'Unione Europea. Riflessioni all'indomani del parere 2/13 della Corte di Giustizia», Rivista di Diritto Internazionale, vol. 99,n.º1, 2016, pp. 68-116.
113 Junto con J. I. Ugartemendía, he tenido ocasión de dedicar varios estudios al asunto Melloni, a los que me remito y en los que el lector encontrará mención de la abundante bibliografía sobre el mismo. J. I. UGARTEMENDÍA; S. Ripol Carulla, «La Euroorden ante la tutela de los Derechos Fundamentales. Algunas cuestiones de soberanía iusfundamental (A propósito de la STJ MELLONI, de 26 de febrero de 2013, C-399/11)», Revista Española de Derecho Europeo, 46, 2013, pp. 151-197; «Del recato de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la tutela judicial de los DFUE y de las cuestiones y problemas asociados a la misma (a propósito de la STC 26/2014, de 13 de febrero», Revista Española de Derecho Europeo, 50, 2014, pp. 105-149; El Tribunal Constitucional en la encrucijada europea de los derechos fundamentales. Un análisis a partir del asunto Melloni y sus implicaciones, Oñati: IVAP, 2017.
114 Un comentario al mismo, en B. De Witte, «Article 53», S. Peers; T. Hervey, J. Kenner; A. Ward (eds.), The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, Oxford: Hart Publishing, 2014, pp. 1523-1538.
115 ATC 86/2011, 9 junio 2011, FJ 1-5. Ver, J. M. Arias Rodríguez, «Sobre las cuestiones prejudiciales planteadas en el auto del Tribunal Constitucional de 9 de junio de 2011 sobre la orden de detención europea», La Ley 7726, de 31 de octubre de 2011, pp. 1-7.
116 Una respuesta parca y que no satisface las expectativas. P. Martín Rodríguez, «Crónica de una muerte anunciada: comentario a la sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de febrero de 2013, Stefano Melloni, C-399/11», Revista General de Derecho Europeo 30 (2013), pp. 1-45; A. Torres Pérez, «Melloni in three acts: from dialogue to monologue», European Constitutional Law Review 10 (2014), pp. 308-331.
117 En una decisión que se acompaña de 3 votos particulares de A. Asúa Batarrita, E. Roca Trías y A. Ollero Tassara, los dos primeros críticos con el razonamiento del TC. Ver, S. GARCÍA COUSO, «La participación del TC en la construcción de los derechos y libertades fundamentales», CEF Legal: revista práctica de derecho. Comentarios y casos prácticos, 187-188, 2016, pp. 115-144; F. J. Matía Portilla, «Primacía del derecho de la Unión y derechos constitucionales. En defensa del Tribunal Constitucional», Revista Española de Derecho Constitucional 106, 2016, pp. 504-505; E. ROCA TRÍAS; S. GARCÍA COUSO, «¿Es real el diálogo entre tribunales? Cuestión prejudicial y control de constitucionalidad por vulneración de derechos y libertades fundamentales», UNED. Teoría y Realidad Constitucional,n.º39, 2017, pp. 529-548; P. Tenorio, P. «Diálogo entre tribunales y protección de los derechos fundamentales en el ámbito europeo», Revista General de Derecho Europeo, Iustel, 31 octubre 2013, pp. 1-38. L. Bachmaier Winter, «Más reflexiones sobre la sentencia Melloni: primacía, diálogo y protección de los Derechos fundamentales en juicios in absentia en el Derecho Europeo», Revista Española de Derecho Europeo,n.º56, 2015, pp. 153-180; F. J. Donaire Villa, «El diálogo del Tribunal Constitucional español con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la Euroorden y los derechos fundamentales: el asunto Melloni», Revista Práctica de Derecho,n.º174, 2015; P. J. MARTÍN RODRÍGUEZ, «Crónica de una muerte anunciada: comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala), de 26 de febrero de 2013, Stefano Melloni, C-399/11», Revista General de Derecho Europeo,n.º30, 2013; y J. I. Ugartemendía Eceizabarrena y S. Ripol Carulla, «La Euroorden ante la tutela de los Derechos Fundamentales. Algunas cuestiones de soberanía iusfundamental (A propósito de la STJ Melloni, de 26 de febrero de 2013, C-399/11)», Revista Española de Derecho Europeo,n.º46, 2013, pp. 151-197. Sobre los efectos de la doctrina Melloni en el ordenamiento nacional de otros Estados miembros, X. Arzoz Santisteban, «Karlsruhe rechaza la Doctrina Melloni del Tribunal de Justicia y advierte con el control de la identidad constitucional (comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán de 15 de diciembre de 2015, 2 BVR 2735/14)», Revista Española de Derecho Europeo,n.º58, 2016, pp. 109-141; M. Rodríguez Portugués, «Derechos fundamentales e interpretación constitucional», Revista Europea de Derechos Fundamentales, segundo semestre, 2015,n.º28, pp. 73-90.
118 Que, por otra parte, entraña riesgos, por ejemplo, el que cualquier juez nacional pueda plantear una cuestión prejudicial al TJ con carácter previo a que el TC resuelva el caso y que la Sentencia del Tribunal de Luxemburgo obligue al juez nacional a adoptar una solución distinta de la que se deriva de la jurisprudencia constitucional previa. Cabe darse el supuesto de que el juez nacional plantee la cuestión prejudicial después de que recaiga la Sentencia del TC que, a su juicio, le obliga a resolver el caso de una forma que él considera contraria al Derecho de la UE. Ver, R. Alonso García, El juez nacional en la encrucijada de los Derechos Fundamentales, Civitas, Madrid, 2014, pp. 141-147.
119 Ver noticia de la Sentencia en el INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES, Informe de 2015 sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, COM (2016) 265 final, 19 de mayo de 2016, párrafo 3.3: Jurisprudencia nacional que cita la Carta. La Sentencia es objeto de comentario en los siguientes trabajos: X. Arzoz Santisteban, «Karlsruhe rechaza...» op. cit; C. D. Classen, «Confiance mutuelle et identité constitutionnelle nationale - Quel avenir dans l'espace juridique européen? À propos de la décision de la Cour constitutionnelle allemande sur le mandat d'arrêt européen du 15 décembre 2015», Cahiers de Droit Europeen, 52, 2016, pp. 667-686. G. Gómez Orfanel, «La identidad constitucional alemana y los contenidos intangibles de la Ley Fundamental en relación con la Unión Europea», en G. M., Teruellozano; A. Pérez Miras; E. C. Raffiotta (Dirs.), Constitución e integración europea: Derechos fundamentales y sus garantías jurisdiccionales, Madrid: Dykinson / Instituto Italiano di Cultura, pp. 211-230, en particular, pp. 224-228; Guiresse, M., «Quand le juge constitutionnel allemand encadre la confiance mutuelle: réflexions sur le juge européen des droits fondamentaux», GDR Réseau Universitaire Européen Droit de L'ELSJ, 8 Février 2016, #sdfootnote120anc" name="sdfootnote120sym">120 La crónica completa de los hechos puede leerse en «Il principio di legalità dei reati e delle pene. Dal Tribunale di Cuneo verso la Corte costituzionale, attraverso la Corte di giustizia UE», en la revista Eurojus.it: #sdfootnote121anc" name="sdfootnote121sym">121 A. Bernardi Y C. Cupelli en: Il caso Taricco e il dialogo tra le Corti. L'ordinanza 24/2017 della Corte Costituzionale, Jovene, Napoli, 2017; N. Perlo, «L'affaire Taricco: la voie italienne pour préserver la collaboration des juges dans l'Union européenne»; Revue trimestrielle de droit européen, 4, 2017, pp. 739 y ss.; M. Rodríguez-Bereijo León, «La Sentencia del TJUE en el caso "Ivo Taricco y otros" y la aplicación extensiva del principio de efectividad en relación con la persecución del fraude en el IVA», REDE, 58, 2016, pp. 171-198.
122 D. Paris, «Carrot and Stick. The Italian Constitutional Court's Preliminary Reference in the Case Taricco», Questions of International Law, Mar. 31, 2017: #sdfootnote123anc" name="sdfootnote123sym">123 Son numerosos los análisis doctrinales que se están haciendo. Dada lo reciente de la fecha de publicación de la Sentencia del TJ Taricco II estos análisis se han publicado en blogs o páginas web. Ver, a modo de ejemplo, los interesantes estudios: M. Krajewski, «"Conditional" primacy of EU law and its deliberative value: an imperfect illustration from taricco II», #sdfootnote124anc" name="sdfootnote124sym">124 R. Alonso García, La doctrina de Estrasburgo sobre la protección equivalente tras el veto de Luxemburgo a la adhesión de la UE al CEDH (a propósito de Avotins c. Letonia), WP IDIRn.º32 (2017).
125 M. Rask Madsen, H. Palmer Olsen y U. Sadl, «Legal Disintegration? The Ruling of the Danish Supreme Court in AJOS», Verfassungsblog, 30 de enero de 2017; D. GONZÁLEZ HERRERA, «Dinamarca contraataca: el caso Ajos, un nuevo desafío para el diálogo judicial», en European Papers (Insight), 2, 2017, pp. 329-338. Véase también: D. Sarmiento, «An Instruction Manual to Stop a Judicial Rebellion (before it is too late, of course)», en su Blog: Despite our Differences (1 de febrero de 2017): https://despiteourdifferencesblog.wordpress.com/2017/02/01/an-instruction-manual-to-stop-a-judicial-rebellion-before-it-is-too-late-of-course/

126 J. Weiler «La arquitectura judicial después de Niza», en E. García De Enterría y R. Alonso García (Dirs.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Madrid: Civitas, 2002, pp. 475-476 y 480-481. También, M. CIENFUEGOS MATEO, «El planteamiento de cuestiones prejudiciales por los órganos jurisdiccionales españoles: teoría y práctica», en S. Ripol Carulla (Dir.); J. I. Ugartemendía Eceizabarrena (Coord.), España ante los tribunales internacionales europeos. Cuestiones de política judicial, Oñati: IVAP, 2008, pp. 47-102, en particular, p. 50 (nota 8).
127 Así, por ejemplo, no hubiera estado de más que la Sentencia Melloni explicara con mayor detalle que el nivel de protección del derecho a la defensa tal y como es definido por el DUE es equivalente al ofrecido por el TEDH, una explicación que sí se encuentra en las Conclusiones del Abogado General.
128 Son términos empleados por G. Zagrebelsky para referirse al cambio de entendimiento sobre la Constitución. G. Zagrebelsky, Historia y Constitución, Madrid: Trotta, 2005, p. 70.
129 Este trabajo se enmarca en el Proyecto Nacional I+D «El Tribunal de Justicia de la Unión Europea: su incidencia en la configuración normativa del proceso civil español y en la protección de los derechos fundamentales» (Ref. DER 2016-75567-R) y en la Red Temática "Justicia Civil: Análisis y Prospectiva" (Ref. DER2016-81752-REDT), ambos financiados por el Ministerio de Economía y Competitividad.
130 La STC 132/1991, de 17 de junio resume esta doctrina, constante ya en otras anteriores, como la STC 43/1986, de 15 de abril, FJ 4 y la STC 54/1989, de 23 de febrero, FJ 4. Ejemplar de su desarrollo al hilo de asuntos penales, la STC 91/2000, de 30 de marzo.
131 Cf. González Campos, J. D., «Reconocimiento y ejecución de decisiones judiciales extranjeras y respeto de los derechos humanos relativos al proceso», Soberanía del Estado y Derecho internacional. Homenaje al Profesor Juan Antonio Carrillo Salcedo, Sevilla, Universidades de Sevilla, Córdoba y Málaga, 2005, p. 706.
132 Esta cautela reduce el riesgo de vulneración del derecho fundamental pero no lo elimina (González Beilfuss, C., «El reconocimiento de resoluciones judiciales extranjeras y el Convenio Europeo de Derechos Humanos», BADÍA Martí, A. M., Pigrau i Solé, A. y Olesti Rayo, A. (coord.), Derecho internacional y comunitario ante los retos de nuestro tiempo: Homenaje a la profesora Victoria Abellán Honrubia, vol. 1, Madrid-Barcelona-Buenos Aires, Marcial Pons, 2009, p. 369).
133 Supra STJUE (Gran Sala) de 5 de abril de 2016, en Aranyosi-Caldararu (asuntos acumulados C-404/15 y C-659/15 PPU), ECLI:EU:C:2016:198. Con elocuente título, Ruiz Yamuza, F., «¿Réquiem por el principio de confianza mutua? Reconocimiento mutuo y tutela judicial de derechos fundamentales en la jurisprudencia del TJUE a propósito de la Orden de Detención Europea», RGDE,n.º43/2017, pp. 201-245. Aunque incide en la particularidad de la decisión por mor del derecho afectado en Aranyosi (un derecho fundamental sustantivo y, en concreto, el derecho a no sufrir tratos inhumanos y degradantes) también elocuente Bustos Gisbert, R., «¿Un insuficiente paso en la dirección correcta? Comentario a la Sentencia del TJUE (Gran Sala), de 5 de abril de 2016, en los casos acumulados Pal Aranyosi (C-404/15) y Robert Caldararu (C-659/15 PPU)», RGDE,n.º40/2016, pp. 138-155.
134 Reglamento (CE)n.º805/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, por el que se crea un título ejecutivo europeo para créditos no impugnados y Reglamento (UE)n.º1215/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2012, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil. El objetivo de supresión del exequátur quedó reducido a la modificación del procedimiento pero no se eliminaron las causas de denegación del reconocimiento o ejecución (sobre las razones, Arenas García, R., «Del Reglamento Bruselas I al Reglamento Bruselas I bis», REDI, vol. LXV, 2013-2, pp. 378-379; también en Requejo Isidro, M., «La ejecución sin exequátur: Reflexiones sobre el Reglamento Bruselas I bis, Capítulo III», REDI, vol. 67, 2015-2, pp. 50-51).
135 Ruiz Yamuza, F., loc. cit., nota 4, p. 236, brinda un ejemplo perfecto (y máximo) de esta comprensión al hilo del asunto Aranyosi-Caldararu y de la Orden de Detención Europea: la hipótesis de que el juez de origen, tras evaluar las deficiencias estructurales en su Estado en punto al derecho fundamental concernido y las consecuencias sobre la persona entregada, concluya que puede ser causa para detener la entrega y decida no emitir la orden.
136 Por ejemplo, en el asunto Aguirre Zarraga y Simone Pelz, en relación con el Reglamenton.º2201/2003, Capítulo III, Sección 4.ª (as. C‑491/10 PPU, ECLI:EU:C:2010:828) o en el asunto G y Cornelius de Visser, en relación con el Reglamenton.º805/2004 (as. C-292-10, ECLI:EU:C:2012:142).
137 Esto es, aceptando el control por el Estado requerido si no puede asegurarse la no vulneración del derecho fundamental, (cf. asuntos acumulados Aranyosi-Caldararu precitados).
138 Bosphorus c. Irlanda (GS),n.º45036/98, TEDH 2005.
139 Aunque también resuelto con invocación de la doctrina Bosphorus, el asunto Avotnis c. Letonia (GS) (n.º 17502/07, TEDH 2016), es sustancialmente diverso en lo que aquí interesa pues afecta a un supuesto de aplicación del Reglamento (CE)n.º44/2001 del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, en el que no se invierte la sede de control. Entre otros, vid. los comentarios de Alonso García, R., «La doctrina de Estrasburgo sobre la protección equivalente tras el veto de Luxemburgo a la adhesión de la UE al CEDH (a propósito de Avotins v. Letonia)», Papeles de Derecho Europeo e Integración Regional,n.º32, 2017, Gascón Inchausti, F., «El Derecho procesal civil europeo comparece ante el TEDH: reflexiones a partir de las resoluciones recaídas en los asuntos Povse c. Austria y Avotiņš c. Letonia», Cuadernos de Derecho Transnacional, vol. 6,n.º2, 2014, pp. 91-111, Requejo Isidro, M., Nota a la STEDH de 25 de febrero de 2014, Avotiņš c. Letonia (demandan.º17502/07), REDI, vol. 67, 2015-1, pp. 232-235.
140 Sofia Povse y Doris Povse c. Austria, (dec.),n.º3890/11, TEDH 2013, en la que se cuestionaba la STJUE en el asunto Povse (as. C‑211/10 PPU, ECLI:EU:C:2010:400). La Decisión TEDH Povse ha sido objeto de numerosos comentarios en la doctrina. Por expresiva del interés concitado, la sucesión publicada en Conflict of Laws.net, tras su aparición: Requejo Isidro, M., «Requejo on Povse», Conflict of Laws.net, 5 de octubre de 2013, #sdfootnote141anc" name="sdfootnote141sym">141 De esta forma, el sistema descansa en que el nivel de protección del CEDH debería estar asegurado, por el juego de la presunción o su destrucción por prueba en contrario. Caso distinto es el que se plantea cuando, respetado el mínimo del CEDH, el Estado requerido ofrece un nivel de protección del derecho superior al nivel del Estado de origen; por ejemplo, en el asunto Melloni. Paradójicamente, este no «exigir menos, pero tampoco más», causa de controversia en la práctica, pudo ser el argumento definitivo a favor en la negociación del Reglamenton.º805/2004 (cf. Garcimartín Alférez, F., El título ejecutivo europeo, Madrid, Civitas, 2006, pp. 190 y 194).
142 ATC 86/2011, de 9 de junio, STJUE (Gran Sala) de 26 de febrero de 2013 en el asunto Melloni (as. C 399/11, ECLI:EU:C:2013:107) y STC (Pleno) 26/2014, de 13 de febrero. Entre los muchos comentarios Arroyo Jiménez, L., «Los derechos fundamentales de la UE y el TC», REDA,n.º174, 2015, pp. 343-361, Izquierdo Sans, C., «Sobre lo que opina el TJ en relación la definición del nivel de protección de un derecho fundamental por parte del legislador de la Unión». Comentario a la Sentencia del TJUE (Gran Sala) de 26 de febrero de 2013, Asunto Melloni, C-399/11, La Ley Unión Europea,n.º4, mayo 2013, MATÍA Portilla, F. J., «Primacía del Derecho de la Unión y derechos constitucionales. En defensa del TC», REDC,n.º106, enero/abril 2016, pp. 479-522, Torres Muro, I., «La condena en ausencia: unas preguntas osadas (ATC 86/2011, de 9 de junio) y una respuesta contundente (STJUE de 26 de febrero de 2013)», REDC,n.º97, 2013, pp. 343-370, Torres Pérez, A., «Melloni in Three Acts: from Dialogue to Monologue», European Constitutional Law Review, vol. 10,n.º2, 2014, pp. 308-331; UGARTEMENDÍA Eceizabarrena, J. I. y Ripol Carulla, S., «La euroorden ante la tutela de los derechos fundamentales. Algunas cuestiones de soberanía iusfundamental (a propósito de la STJ Melloni, de 26 de febrero de 2013, C-399/11)», Revista Española de Derecho Europeo,n.º46, 2013, pp. 151-198.
143 Por todas, STC 91/2000, de 30 de marzo, precitada.
144 STC 177/2006, de 5 de junio, FJ 7 b), y STC 199/2009, de 28 de septiembre, FJ 3. La modificación sustancial se produce con la redacción dada por la Decisión Marco 2009/299/JAI 2009 pero el modelo ya cambia con la Decisión Marco 2002/584/JAI.
145 Los mimbres para una percepción más temprana parecen estar presentes antes, vistos los Votos particulares a la STC 199/2009, de 28 de septiembre, del Magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez y don Pablo Pérez Tremps (que vuelve sobre estos argumentos en Voto particular concurrente al ATC 86/2011, de 9 de junio).
146 Recursos de amparo interpuestos por el mismo recurrente respecto del mismo procedimiento de ejecución de títulos judiciales: uno, dirigido contra el Auto del Juzgado de lo Mercantil, de despacho de ejecución (RA 4657-2014), y otro, contra el Auto del mismo Juzgado que deniega la petición de revocación de la certificación de título ejecutivo europeo, con vocación de ejecución en el Reino Unido (RA 442-2015). Por Providencia TC (Sala Primera) de 30 de noviembre de 2015 se acuerda la admisión a trámite de las demandas de amparo y por ATC (Sala Primera) 82/2016, de 25 de abril, se acuerda la acumulación (cf. los datos en AATC 17/2016 y 19/2016, de 1 de febrero, que deniegan la suspensión).
147 BOEn.º125, de 25 de mayo de 2007.
148 De conformidad con la Exposición de Motivos de la Ley la reforma se orienta a combatir el «crecimiento del número de recursos de amparo» y «la constatación de la lentitud de los procedimientos».
149 Art. 50.1 b: «que el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del TC en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales». La incorporación de la especial trascendencia al catálogo de requisitos pretende «combatir la atención desproporcionada del TC a su función de garante de derechos fundamentales» y conduce a una «inversión del juicio de admisibilidad... se pasa de comprobar la inexistencia de causas de inadmisión a la verificación de la existencia de una relevancia constitucional en el recurso de amparo formulado» (Exposición de Motivos).
150 Art. 49.1 in fine LOTC, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 6/2007: «En todo caso, la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso». Sobre el requisito recuérdese ATC (Sala Primera) 188/2008, de 21 de julio y AATC (Sala Segunda) 289 y 290/2008, de 22 de septiembre.
151 En referencia a la función de la jurisdicción ordinaria como primer garante de los derechos fundamentales; lo que justifica el agotamiento de la vía judicial como requisito de admisión. La subsidiariedad se ha reforzado al añadir la reforma la ampliación del incidente de nulidad de actuaciones, al objeto de poder atender ante la jurisdicción ordinaria aquellos supuestos en que la vulneración se produce sin posibilidad de recurso.
152 STC 89/2011, de 6 de junio, FJ 2, entre otras.
153 Arribas Antón c. España,n.º16563/11, TEDH 2015.
154 Lo que, de producirse, sería un fallo del sistema, que pondría al Estado requerido en la tesitura de tener que intervenir.
155 En el «espacio constitucional europeo multinivel» (cf. Martín y Pérez de Nanclares, J., «El diálogo judicial entre el TJUE y el TEDH: algo más que el derecho a la última palabra en el triángulo judicial europeo», TC y diálogo entre tribunales. Actas de las XVIII Jornadas de la Asociación de Letrados del TC, Madrid, CEPC, 2013, pp. 168-169).
156 Plantea la eliminación del orden público asociada a la supresión del exequátur como una manifestación legislativa de la «evolución imparable» hacia un orden público «comunitario primero y europeo después», Álvarez González, S., «¿Orden público europeo versus orden público internacional de cada Estado?», La gobernanza del interés público global, XXV Jornadas de la Asociación Española de Profesores de Derecho internacional y Relaciones internacionales, Madrid, Tecnos, 2015, p. 179.
157 Rupprecht c. España (dec.),n.º38471/10, TEDH 2013. Inadmite recurso contra la Providencia que inadmite el recurso de amparo por falta de justificación de la especial trascendencia constitucional en cuanto no aprecia vulneración del derecho a un recurso efectivo, art. 13 CEDH.
158 Lo mismo puede decirse de las normas de procedimiento. Un ejemplo: la publicidad de la inadmisión. De conformidad con el art. 50.3 LOTC la inadmisión se decide en Providencia en la que se hace constar el requisito incumplido, con notificación al demandante de amparo y al Ministerio Fiscal. Sin duda esta solución se acomoda a los objetivos de la reforma operada por la LO 6/2007. Pero desde la óptica del reconocimiento mutuo cuando se invierte la sede del control no es un funcionamiento adecuado. La sucinta motivación que nutre la Providencia anula el diálogo, no ya con el TJUE y el TEDH, crítica extensible a cualquier supuesto que afectara al Derecho de la Unión Europea, sino igualmente con el Estado requerido. Esta consecuencia se agudiza al acotar la comunicación de la decisión al recurrente y al Ministerio Fiscal. En síntesis, el Tribunal del Estado requerido permanece ajeno a las razones que sustentan el juicio del TC español y hasta puede ignorar su intervención. En estas condiciones, el sistema de reconocimiento mutuo aconsejaría una tramitación más ajustada, que coadyuve al principio de confianza. Lo cual es posible sin violentar el régimen del amparo. En efecto, aunque la regla general es la inadmisión mediante Providencia sucintamente motivada, el TC puede optar por inadmitir mediante Auto motivado (así, ATC (Pleno) 40/2017, de 28 de febrero, que inadmite por Auto extensamente motivado el recurso de amparo interpuesto contra la denegación de traslado del preso recurrente a un centro penitenciario más próximo a su domicilio familiar). Dado que el marco legal lo permite, un funcionamiento adecuado supondría inadmitir por Auto motivado y publicado.
159 Como se ha establecido, cada óbice exigiría un análisis individualizado; en particular el requisito de justificación de la especial trascendencia constitucional. En todo caso, conviene recordar que la doctrina constitucional opta, en determinados casos por una interpretación flexible y finalista de determinados requisitos procesales de admisión.
160 Y sigue: «Tales casos serán los siguientes: a) el de un recurso que plantee un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no haya doctrina del TC, supuesto ya enunciado en la STC 70/2009, de 23 de marzo; b) o que dé ocasión al TC para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna, como acontece en el caso que ahora nos ocupa, o por el surgimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la configuración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los órganos de garantía encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE; c) o cuando la vulneración del derecho fundamental que se denuncia provenga de la ley o de otra disposición de carácter general; d) o si la vulneración del derecho fundamental traiga causa de una reiterada interpretación jurisprudencial de la ley que el TC considere lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra interpretación conforme a la Constitución; e) o bien cuando la doctrina del TC sobre el derecho fundamental que se alega en el recurso esté siendo incumplida de modo general y reiterado por la jurisdicción ordinaria, o existan resoluciones judiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea aplicándola en unos casos y desconociéndola en otros; f) o en el caso de que un órgano judicial incurra en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del TC (art. 5 LOPJ); g) o, en fin, cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios».
161 En paráfrasis de la causa acuñada «trascendencia social o económica» del amparo (STC 155/2009, FJ 2, apdo. g). Acaso el riesgo que se percibe de forma inmediata es que no se comprenda la propuesta en los justos términos que la justifican: los supuestos de reconocimiento mutuo en que se ha invertido la sede del control.
162 A similar definition is provided in G. Cataldi, A Historic Decision of the Italian Constitutional Court on the Balance between the Italian Legal Order's Fundamental Values and Customary International Law, in «Italian Yearbook of International Law», Vol. XXIV (2014), p. 41.
163 Italian Constitutional Court, Judgment No. 183/1973, 27 December 1973.
164 Bundesverfassungsgericht, Solange I case, Judgment of 29 May 1974, 2 BvL 52/71.
165 Italian Constitutional Court, Judgment No. 238/2014, 22 October 2014. The judgment has been widely commented. See, inter alia: G. Cataldi, A Historic Decision of the Italian Constitutional Court on the Balance between the Italian Legal Order's Fundamental Values and Customary International Law, cit., pp. 37-52; P. De Sena, The judgment of the Italian Constitutional Court on State immunity in cases of serious violations of human rights or humanitarian law: a tentative analysis under international law, in «Questions of International Law», Zoom Out II (2014), pp. 17-31; S. Dominelli, Immunity from Civil Jurisdiction: Where Do we Go from Here? Assessing the Relevance of Recent Opposing Trends in the Conceptualization of State Immunity, in «Conference Paper Series of the European Society of International Law», No. 8/2016 (8-10 September, 2016); O. Ferrajolo, La sentenza n. 238/2014 della Corte Costituzionale e i suoi seguiti: alcune osservazioni a favore di un approccio costruttivo alla teoria dei «contro-limiti», in «Rassegna dell'Istituto di Studi Giuridici Internazionali del CNR», No. 2 (2014-2015), pp. 1-22; R. Pisillo Mazzeschi, La sentenza n. 238 del 2014 della Corte costituzionale ed i suoi possibili effetti sul diritto internazionale, in «Diritti umani e diritto internazionale», Vol. 9 (2015), No. 1, pp. 23-40.
166 Italian Constitutional Court, Judgment No. 238/2014, 22 October 2014, paragraph 3.1.
167 International Court of Justice, Case Concerning Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece Intervening), Judgment of 3 February 2012, ICJ Report 99 (2012). For comments see, inter alia: M. Bothe, Remedies of Victims of War Crimes and Crimes against Humanities: Some Critical Remarks on the ICJ's Judgment on the Jurisdictional Immunity of States, in A. Peters, E. Lagrange, S. Oeter, C. Tomuschat (Editors), Immunities in the Age of Global Constitutionalism, Leiden/Boston, Brill/Nijhoff, 2015, pp. 99-115; A. Ciampi, The International Court of Justice between «Reason of State» and Demands for Justice by Victims of Serious International Crimes, in «Rivista di diritto internazionale», Vol. 95, No. 2 (2012), pp. 374-398; M. Krajewski, C. Singer, Should Judges be Front-Runners? The ICJ, State Immunity and the Protection of Fundamental Human Rights, in «Max Planck Yearbook of United Nations Law», Vol. 16 (2012), pp. 1-34; L. Mcgregor, State Immunity and Human Rights. Is there a future after Germany v. Italy?, in «Journal of International Criminal Justice», No. 11 (2013), pp. 125-145; G. Serranò, Considerazioni in merito alla sentenza della Corte Internazionale di Giustizia nel caso relativo alle immunità giurisdizionali dello Stato, in «Rivista di diritto internazionale privato e processuale», Year XLVIII, No. 3 (July-September 2012), pp. 617-646; C. Tomuschat, The Case of Germany v. Italy before the ICJ, in A. Peters et al. (Editors), cit., pp. 87-98.
168 Italian Constitutional Court, Judgment no. 238/2014, 22 October 2014, paragraph 3.4.
169 Article 94(1) requires that: «1. Each Member of the United Nations undertakes to comply with the decision of the International Court of Justice in any case to which it is a party»).
170 Law No. 848/1957, Gazz. Uff. 238 (25 September 1957).
171 Law No. 5/2013, Gazz. Uff. 24 (29 January 2013).
172 Italian Court of Cassation, Ferrini v. Federal Republic of Germany, Judgment No. 5044/2004, 11 March 2004. For comments on the Ferrini case and subsequent Italian jurisprudence, see, inter alia: P. De Sena, F. De Vittor, State Immunity and Human Rights: The Italian Supreme Court Decision on the Ferrini Case, in «The European Journal of International Law», Vol. 16, No. 1 (2005), pp. 89-112; A. Bianchi, Ferrini v. Federal Republic of Germany, in «The American Journal of International Law», Vol. 99, No. 1 (January 2005), pp. 242-248; C. Focarelli, Denying Foreign State Immunity for Commission of International Crimes: The Ferrini Decision, in «The International and Comparative Law Quarterly», Vol. 54, No. 4 (October 2005), pp. 951-958; G. Serranò, Immunità degli Stati stranieri e crimini internazionali nella recente giurisprudenza della Corte di Cassazione, in «Rivista di diritto internazionale privato e processuale», Year XLV, No. 3 (July-September 2009), pp. 605-628.
173 See, inter alia: R. Kolb, The relationship between the international and the municipal legal order: reflections on the decision no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court, in «Questions of International Law», Zoom Out II (2014), pp. 5-16; E. Cannizzaro, Jurisdictional Immunities and Judicial Protection: The Decision of the Italian Constitutional Court No. 238 of 2014, in «Rivista di diritto internazionale», Vol. 98, No. 1 (2015), pp. 126-134; A. Tanzi, Un difficile dialogo tra la Corte Internazionale di Giustizia e Corte Costituzionale, in «La Comunità Internazionale», No. 1 (2015), pp. 13-36.
174 Spanish Constitutional Court, Declaration DTC 1/2004, 13 December 2004, Section II, paragraph 3.
175 Conseil Constitutionnel, Decision No. 2006-540 DC, 27 July 2006, paragraph 19.
176 Constitutional Court of Lithuania, Case No. 17/02-24/02-06/03-22/04, 14 March 2006, Section III, paragraph 9.4.
177 These decisions are mentioned in A. Peters, Let Not Triepel Triumph: How to Make the Best Out of Sentenza No. 238/2014 of the Italian Constitutional Court for a Global Legal Order, available at: https://www.ejiltalk.org/let-not-triepel-triumph-how-to-make-the-best-out-of-sentenza-no-238-of-the-italian-constitutional-court-for-a-global-legal-order-part-i/ (last accessed on 15/02/2018).
178 Italian Constitutional Court, Judgment No. 48/1979, 18 June 1979, paragraph 3. In this judgment the Court strangely argues that only those rules of general international law which came into existence after the entrance into force of the Constitution may be in contrast with fundamental principles of the internal legal order. For a critique of this position, see: V. Cannizzaro, Diritto Internazionale, 2nd Edition, Torino, Giappichelli Editore, 2014, pp. 471-476.
179 Italian Constitutional Court, Judgment No. 73/2001, 22 March 2001, paragraph 3.1.
180 Italian Constitutional Court, Judgments No. 348/2007 and 349/2007, 22 October 2007.
181 Bundesverfassungsgericht, Order of the Second Senate of 14 October 2004, 2 BVR 1481/04, paragraph 32.
182 European Court of Human Rights, Case Of Görgülü v. Germany (Application No. 74969/01), Judgment of 26 February 2004.
183 Bundesverfassungsgericht, Judgment of 15 December 2015, BVR 2735/14.
184 Italian Constitutional Court, Presidential Order No. 24/2017, 23 November 2016.
185 CJEU, Criminal Proceeding against Taricco and Others, Case C-105/14, Judgment of 8 September 2015.
186 For an account of these recent applications of the «counter-limits» doctrine, see: R. Calvano, La Corte costituzionale e i «Controlimiti» 2.0, in «federalismi.it - Focus fonti», No. 1 (2016).
187 CJEU, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission, Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P, Judgment of 3 September 2008. On this case and its dualist approach described as «unfaithful to its traditional fidelity to public international law» see: J. Kokott, C. Sobotta, The Kadi Case --Constitutional Core Values and International Law-- Finding the Balance?, in «The European Journal of International Law», Vol. 23, No. 4, 2012, pp. 1015-1024; G. de Búrca, The European Court of Justice and the International Legal Order After Kadi, in «Harvard International Law Journal», Vol. 51, No. 1 (Winter 2010), p. 44 ss.; R. Pavoni, Freedom to Choose the Legal Means for Implementing UN Security Council Resolutions and the ECJ Kadi Judgment: A Misplaced Argument Hindering the Enforcement of International Law in the EC, in «Yearbook of European Law», No. 28 (2009), p. 629 ss.
188 The CJEU challenged only indirectly UN Resolutions No. 1267 (1999), No. 1333 (2000), No. 1390 (2002), No. 1452 (2002) imposing targeted sanctions on alleged terrorists linked to Al-Qaeda, annulling Regulation (EU) No. 881/2002 (implementing UN Resolutions) in so far as it did not ensure an adequate judicial protection to the listed individuals.
189 CJEU, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission, paragraph 285. See also the Opinion of Advocate General Maduro delivered on 16 January 2008, at paragraph 24.
190 P. De Sena, The judgment of the Italian Constitutional Court on State immunity in cases of serious violations of human rights or humanitarian law: a tentative analysis under international law, cit., p. 31. In this sense, see also: R. Pisillo Mazzeschi, La sentenza n. 238 del 2014 della Corte costituzionale ed i suoi possibili effetti sul diritto internazionale, cit., p. 28; B. Conforti, Diritto Internazionale, 10th Edition, Napoli, Editoriale Scientifica, 2014, p. 400.
191 Permanent Court of International Justice, Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin and Speech in the Danzig Territory, Advisory Opinion, 3 February 1932, PCIJ Series A/B No. 44.
192 A. Peters, Supremacy Lost: International Law Meets Domestic Constitutional Law, in «Vienna Journal on International Constitutional Law», Vol. 3, No. 3 (2009), pp. 173-177.
194 In the Jurisdictional Immunities case, as in previous jurisprudence (see, for instance, Case Concerning The Arrest Warrant of 11 April 2000 (Democratic Republic Of The Congo v. Belgium), Judgment of 14 February 2002), the International Court of Justice insisted on the distinction between procedural and substantial issues (paragraph 93). By doing so, it adopted a «statist» stance, more favourable to States than to individuals. On the contrary, The Hague Court has seriously taken into account individual rights in its recent case-law concerning diplomatic protection, even though it is not a human rights body. See, in particular: Lagrand Case (Germany v. United States Of America), Judgment of 27 June 2001; Case Concerning Avena And Other Mexican Nationals (Mexico v. United States Of America), Judgment of 31 March 2004; Case Concerning Ahmadou Sadio Diallo (Republic Of Guinea v. Democratic Republic Of The Congo), Judgment of 30 November 2010.
195 A. Nollkaemper, Rethinking Supremacy of International Law, in «Zeitschrift für öffenliches Recht», Vol. 65, No. 1 (2010), p. 85.
196 United States Supreme Court, Medellín v. Texas, 552 U.S. 491 (2008). This case and other instances of non-compliance with international judgments are comprehensively analyzed in F. M. Palombino, Compliance with International Judgments: Between Supremacy of International Law and National Fundamental Principles, in «ZaöRV», Vol. 75 (2015), pp. 503-529.
197 Italian Constitutional Court, Judgment No. 264/2012, 28 November 2012. For criticism on this judgment, see (only in Italian): B. Conforti, La Corte costituzionale applica la teoria dei controlimiti, in «Rivista di diritto internazionale», Vol. 96, No. 2 (2013), pp. 527-530; G. Cataldi, La Corte costituzionale e il ricorso ai «contro-limiti» nel rapporto tra consuetudini internazionali e diritti fondamentali: «oportet ut scandala eveniant», in «Diritti umani e diritto internazionale», Vol. 9, No. 1 (2015), pp. 41-50.
198 European Court of Human Rights, Case Of Maggio And Others v. Italy (Applications nos. 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 and 56001/08), No. 172/2008, 31 May 2008.
199 European Court of Human Rights, Poitrimol v. France, Application No. 14032/88, Judgment of 23 November 1993.
200 Law No. 516 of 15 June 2000.
201 Cour de cassation, chambre criminelle, Judgment of 24 November 1999, No. 97-85694.
202 On this jurisprudence, see: F. M. Palombino, Compliance with International Judgments: Between Supremacy of International Law and National Fundamental Principles, cit., pp. 510 ss.
203 On global constitutionalism see, inter alia: B. Fassbender, The United Nations Charter As Constitution of the International Community, in «Columbia Journal of Transnational Law», no. 36 (1998), pp. 529-619.
204 In this sense, see G. Cataldi, A Historic Decision of the Italian Constitutional Court on the Balance between the Italian Legal Order's Fundamental Values and Customary International Law, cit., pp. 46-47.
205 These expressions are used in A. Nollkaemper, Rethinking Supremacy of International Law, cit., p. 84.
206 On the issue of individual States as enforcers of interests common to the international community, see: C. J. Tams, Individual States as Guardians of Community Interests, in U. Fastenrath et al. (Editors), From Bilateralism to Community Interest. Essays in Honour of Judge Bruno Simma, Oxford, Oxford University Press, 2011, pp. 379-405.
207 Italian Constitutional Court, Judgment no. 238/2014, 22 October 2014, paragraph 3.4.
208 International Court of Justice, Case Concerning Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece Intervening), Judgment of 3 February 2012, Dissenting Opinion of Judge Cançado Trinidade, paragraph 185 ss.
209 The equation between immunity and impunity was made by Judge van der Wyngaert in her dissenting opinion in the Arrest Warrant case. See: Case Concerning the Arrest Warrant of 11 April 2000 (Democratic Republic of Congo v. Belgium), Judgment of 14 Feb. 2002, Dissenting Opinion of Judge van der Wyngaert, paragraph 34.
210 Italian Constitutional Court, Judgment no. 238/2014, 22 October 2014, paragraph 3.4.
211 My translation from Italian. The original expression is «sovranità dei valori fondamentali internazionalmente riconosciuti». Tribunale di Firenze, Sezione II Civile, Bergamini v. Federal Republic of Germany, Application No. 14049/2011, Judgment No. 2468/2015, 6 July 2015.
212 On the individual as a subject of international law, see, inter alia: A. Peters, Beyond Human Rights. The Legal Status of the Individual in International Law, Cambridge University Press, 2016; A. Cassese, M. Frulli (ed.), Diritto Internazionale, 3rd Edition, Bologna, Il Mulino, 2017, pp. 209-224; B. Conforti, Diritto Internazionale, 10th Edition, Napoli, Editoriale Scientifica, 2014, pp. 23-25. Among Italian scholars who still deny the legal personality of the individual under international law, see: S. Marchisio, Corso di diritto internazionale, Torino, Giappichelli Editore, 2014, pp. 264-292; B. Nascimbene, L'individuo e la tutela internazionale dei diritti umani, in S. Bariatti, S. Carbone et al., Istituzioni di diritto internazionale, 5th Edition, Torino, Giappichelli Editore, 2016, pp. 379-434.
213 The U.S. withdrawal will enter into force on 1st December 2018. See, for instance: https://www.theguardian.com/world/2017/oct/12/us-withdraw-unesco-december-united-nations (last accessed on 12/02/2018).
214 Minister of Foreign Affairs and International Cooperation, Declaration under Article 36, paragraph 2, of the Statute of the International Court of Justice, 25 November 2014, available at: #sdfootnote215anc" name="sdfootnote215sym">215 R. Kolb, The relationship between the international and the municipal legal order: reflections on the decision no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court, cit.

216 Italian Constitutional Court, Judgment no. 238/2014, paragraph 3.3.
217 For such political considerations, see: A. Von Arnauld, German concerns after Sentenza 238/2014: Possible reactions - possible solutions, available at: #sdfootnote218anc" name="sdfootnote218sym">218 In Ferrini and subsequent jurisprudence, the Avvocatura dello Stato always opposed the denial of immunity.
219 See, for instance: Tribunale di Sulmona, Judgment of 2 November 2017, Application no. 20/2015.
220 Law No. 162/2014, 10 November 2014, Article 19 bis.
221 For criticism on law No. 162/2014, see: B. Conforti, Il legislatore torna indietro di circa novant «anni: la nuova norma sull» esecuzione dei conti correnti di Stati stranieri, in «Rivista di diritto internazionale», Vol. 98, No. 2 (2015), pp. 558-561.
222 Italian Court of Cassation, First Criminal Section, Case Opacic Dobrivoje, Judgment No. 43696/2015, 15 September 2015. For the problems raised by this judgment, see: M. Sarzo, La Cassazione penale e il crimine di guerra di Podrute: un divorzio dal diritto internazionale?, in «Rivista di diritto internazionale», Vol. 99, No. 2 (2016), pp. 523-529; O. Ferrajolo, La sentenza n. 238/2014 della Corte Costituzionale e i suoi seguiti: alcune osservazioni a favore di un approccio costruttivo alla teoria dei «contro-limiti», cit., pp. 15-17.
223 Italian Court of Cassation, First Criminal Section, Case Opacic Dobrivoje, Judgment No. 43696/2015, paragraph 5.2.1., pp. 29-30.
224 Joint Declaration by the European Parliament, the Council and the Commission concerning the protection of fundamental rights and the ECHR, 5 April 1977, available at: https://www.cvce.eu/content/publication/2005/6/16/9b6086c8-9763-4355-bf66-3699f1d78b79/publishable_en.pdf (last accessed on 14/02/2018).
225 Bundesverfassungsgericht, Solange II case, Judgment of 22 October 1986, 2 BvR 197/83.
226 CJEU, European Commission and Others v Yassin Abdullah Kadi, Joined Cases C‑584/10 P, C‑593/10 P and C‑595/10 P, Judgment of 18 July 2013.
227 Ivi, paragraph 133.
228 CJEU, Criminal proceedings against M.A.S. and M.B., Case C-42/17, Judgment of 5 December 2017, on request for a preliminary ruling from the Italian Constitutional Court (see note 23).
229 M. Krajewski, C. Singer, Should Judges be Front-Runners? The ICJ, State Immunity and the Protection of Fundamental Human Rights, cit.

230 Article F(1) stated: «The Union shall respect the national identities of its Member States, whose systems of government are founded on the principles of democracy».
231 Article 4(2) TEU states: «The Union shall respect the equality of Member States before the Treaties as well as their national identities, inherent in their fundamental structures, political and constitutional, inclusive of regional and local self - government. It shall respect their essential State functions, including ensuring the territorial integrity of the State, maintaining law and order and safeguarding national security. In particular, national security remains the sole responsibility of each Member State».
232 See, in this regard, judgment of 15 July 1964, Costa v. E.N.E.L., 6-64, EU:C:1964:66 and judgment of 17 December 1970, Internationale Handelsgesellschaft, 11-70, EU:C:1970:114.
233 Judgment of 28 November 1989, Groener, C-379/87, EU:C:1989:599.
234 Ibid., para. 18.
235 Ibid., para. 18.
236 Ibid., para. 19.
237 Although, taking into consideration the practice in relation to the restriction of the fundamental freedoms, not very surprisingly.
238 Judgment of 2 July 1996, Commission v. Luxembourg, C-473/93, EU:C:1996:263.
239 Ibid., para. 35 and 36.
240 In our opinion, this is the result of misunderstanding of the changed wording of the national identity clause by the parties of the proceedings before the Court. Unlike some other authors --see in this regard for example Bogdandy, A. V.-- Schill, S.: «Overcoming Absolute Primacy: Respect for National Identity under the Lisbon Treaty». In: Common Market Law Review. Kluwer Law International, 2011. P. 1419; - we do not consider the changed wording of the identity clause to explicitly express the Union's obligation to respect also the constitutional identity of the Member States. However, we do not wish to analyse this matter in this paper.
241 We do not include the already mentioned C-379/87 Groener judgment, since the national identity argument was not based on the specific Treaties' provision.
242 This statistic is the result of the author's search based on the subjective consideration of the relevance of the national identity clause's use. Therefore, the results of the research conducted by other authors may vary.
243 Judgment of 22 December 2010, Sayn-Wittgenstein, C-208/09, EU:C:2010:806.
244 Ibid., para. 30.
245 Ibid., para. 81.
246 Ibid., para. 83.
247 See, in this regard, para. 83 and 92.
248 Ibid., para. 82.
249 Ibid., para. 83.
250 Ibid., para. 84-89.
251 Ibid., para. 91.
252 Judgment of 12 May 2011, Runevič-Vardyn, C-391/09, EU:C:2011:219.
253 Ibid., para. 83.
254 Ibid., para. 84.
255 Ibid., para. 86 and 87.
256 Similarly, the judgment of 16 April 2013, Las, C-202/11, EU:C:2013:239.
257 And, similarly, in the judgment of 2 June 2016, Wolffersdorff, C-438/14, EU:C:2016:401. However, in this case, the Court was more clear as concerns the use of the national identity argument as an element justifying a restriction on the freedom of movement. See in this regard para. 64 of the judgment in question.
258 Taking into account their different nature, we do not consider them to be identical with fundamental freedoms.
259 See, in this regard, case C-391/09 Runevič-Vardyn, para. 66. In this case, the Court made a reference to the right to respect for private and family life enshrined in the Article 7 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union and in the Article 8 of the European Convention on Human Rights. Taking into account the facts of the case, the applying of the national identity argument would interfere also with this rights, not only the freedom of movement for persons.
260 Although, in this paper, we discuss the BVerfG's approach, it could be noticed also in connection with other Constitutional Courts. Czech Constitutional Court and its understanding of this concept in close relation to the material core of the constitution could be a good example.
261 Although, one might suggest that somehow alibistic. However, taking into account the sensibility of this matter, certain amount of alibism might be desirable.
262 BVerfG, Judgment of the Second Senate of 21 June 2016 - 2 BvR 2728/13. See also the BVerfG, Order of the Second Senate of 14 January 2014 - 2 BvR 2728/13.
263 BVerfG, Order of the Second Senate of 14 January 2014 - 2 BvR 2728/13.
264 Ibid., para. 22.
265 Ibid., para. 24.
266 So called Europarechtfreundlichkeit.
267 Ibid., para. 27.
268 Ibid., para. 29.
269 Taking into account the Article 267 TFEU, the BVerfG used more than a daring language.
270 Ibid., para. 24.
271 Opinion of Advocate General of 14 January 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:7.
272 See, in this regard, paras. 64-67 of the AG's opinion.
273 Judgment of 16 June 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:400, paras. 11-17.
274 Namely the argument that the first question of the preliminary reference is inadmissible since, as governments of some Member States steted, a question concerning validity cannot be directed at an act which, like the OMT decisions, is preparatory or does not have legal effects.
275 Although with certain objections which do not need to be analyzed for the purpose of this paper.
276 TRIDIMAS, T., XANTHOULIS, N.: A Legal Analysis of the Gauweiler Case. Between Monetary Policy and Constitutional Conflict, p. 18.
277 See, in this regard, for example opinion of Advocate General of 8 October 2018, Michaniki AE, C-213/07, EU:C:2008:544, para. 31 and opinion of Advocate General of 2 October 2012, Melloni, C-399/11, EU:C:2012:600, para. 137.
278 BVerfG, Order of the Second Senate of 14 January 2014 - 2 BvR 2728/13, para. 24.
279 However, the justification of this suggestion would require separate paper.
280 Opinion of Advocate General of 14 January 2015, Gauweiler, C-62/14, EU:C:2015:7, para. 61.
281 Of course, only in the sense that the EU is obliged to respect the values enshrined in the Article 79 (3) of the German Basic Law under the Article 4(2) TEU and without accepting the identity review.
282 Akehurst, M., «Withdrawal from International Organisations», Current Legal Problems vol 39, 1979, pp. 143-154. Whereas article 42 of the EFTA Convention permits withdrawal, Akehurst questions the legal position if a treaty setting up an organisation does not expressly provide for withdrawal, concluding that in the case of the European Communities, Article 240 of the EEC Treaty («This Treaty is concluded for an unlimited period») excluded any implied possibility of unilateral withdrawal.
283 Hill, J., «The European Economic Community: the Right of Member State Withdrawal», Ga. J. Int'l & Comp. L., vol 12, n 3, 1982, pp. 336: «To date, no member state has withdrawn from the EEC, but several have threatened to withdraw. For example, in February and October, 1974, the United Kingdom Labour Party issued Election Manifestos that mandated renegotiation of the terms of Britain's accession treaty with the EEC and a national referendum to determine Britain's continued membership. The EEC heads of state met in Dublin in March, 1975, to conclude the negotiations, after which the British cabinet voted by a majority of 16-7 that the United Kingdom should remain in the EEC. By national referendum of June 5, 1975, a 67.2% British majority voted for the United Kingdom to remain in the EEC».
284 Hill, J., ibid, p. 357.
285 Weiler, J., «Alternatives to Withdrawal from an International Organization: The Case of the European Economic Community», Isr. L. Rev., vol. 20, 1985, p. 288: «Such a decision [to withdraw from the EEC] would be greeted with regret or relief, but it would be accepted». Weiler also uses the example of the UK which, although having seriously entertained withdrawal plans and conducted an internal referendum in 1975, «the passing years and the ever-increasing economic and political enmeshment of the Member Sate reduce the feasibility of such an option», p. 287.
286 Article I-60, «Voluntary withdrawal from the Union» in the Treaty establishing a Constitution for Europe.
287 Harbo, F., «Secession Right - an Anti-Federal Principle? Comparative Study of Federal States and the EU», Journal of Politics and Law, vol. 1, n 3, 2008, pp. 133-148.
288 Herbst, J., «Observations on the Right to Withdraw from the European Union: Who are the "Master's of the Treaties"?», German Law Journal, vol 6, n 11, 2005, pp. 1755-1760.
289 Friel, R., «Providing a Constitutional Framework for Withdrawal from the EU: Article 59 of the Draft European Constitution», International and Comparative Law Quarterly, vol 53, n 2, 2004, pp. 408-428.
290 Mehdi, R., «Brèves observations sur la consecration constitutionnelle d'un droit de retrait volontaire», 30 Years of European Legal Studies at the College of Europe, 2004.
291 Louis, J., «Union Membership: Accession, Suspension of Membership Rights and Unilateral Withdrawal. Some Reflections», in Pernice, I. and Zemánek, J. (eds.), A Constitution for Europe: The IGC, the Ratification Process and Beyond, Baden-Baden, Nomos, 2005, p. 231; citing ZEH, J., «Recht auf Beitritt», ZEuS, 2004, p. 210; who in turn was quoting an Estonian member of the Convention.
292 Praesidium of the European Convention, Draft Constitution Volume I - Revised Text of Part One, CONV 724/03 ANNEX 2, p. 134: «the existence of a provision to that effect [the provision providing for withdrawal from the EU] is an important political signal to anyone inclined to argue that the Union is a rigid entity which it is impossible to leave». For more on its genesis see the very complete chapter on Article 50 in BLANKE, H., and MANGIAMELI, S. (eds.), The Treaty on European Union (TEU), Springer-Verlag, 2013, pp. 1385-1418.
293 Athanassiou, P., «Withdrawal and Expulsion from the EU and EMU», Legal Working Paper for the ECB, Series 10, 2009, p. 5: «Recent developments have, perhaps, increased the risk of secession (however modestly), as well as the urgency of addressing it as a possible scenario».
294 Łazowski, A., «Withdrawal from the European Union and Alternatives to Membership», European Law Review, vol 37, n 5, 2012, pp. 523-540. Abstract: «For the past 40 years the European Communities/European Union have been constantly enlarging to include new Member States. The integration project now involves 27 countries, with further enlargement pencilled in for 2013. However, in some of the EU Member States resentment seems to be growing and talk of withdrawal has become part of the public debate. This is particularly the case in the United Kingdom, which has been in constant discussion about "future relations with Europe" ever since the country joined in 1973».
295 Miller, V., «In brief: leaving the European Union», House of Commons Library Standard Note SN/IA/6089, 2011. This information was provided to UK Members of Parliament on the procedure for a UK withdrawal after the Treaty of Lisbon included Article 50.
296 For an early analysis of Article 50, see: Tatham, A. «Don't Mention Divorce at the Wedding, Darling!: EU Accession and Withdrawal after Lisbon», in Biondi, A., Eeckhout, P. and Ripley, S. (eds.), EU law after Lisbon, Oxford, 2012, pp. 128-152.
297 As the Praesidium explained were its intentions, op. cit., note 11.
298 Hofmeister, H., «Should I Stay or Should I Go? - A Critical Analysis of the Right to Withdraw from the EU», European Law Journal, vol 16, n 5, 2010, pp. 590-603; who nonetheless concludes that «while withdrawal may now be legally possible, political and economic considerations rule out withdrawal as a realistic option».
299 Nicolaides, P., «Is Withdrawal from the European Union a Manageable Option? A Review of Economic and Legal Complexities», Bruges European Economic Policy Briefings, n 28, 2013, p. 1.
300 Among others, Oliver, T., «Europe Without Britain. Assessing the Impact on the European Union of a British Withdrawal», SWP Research Paper, n 7, 2013; Rieder, C., «The Withdrawal Clause of the Lisbon Treaty in the Light of EU Citizenship (Between Disintegration and Integration)», Fordham Int'l L. J., n 37, 2013, pp. 147-174; Hillion, C., «Accession and Withdrawal in the Law of the European Union», in Chalmers, D. and Arnull, A., The Oxford Handbook of European Union Law, 2015; POPTCHEVA, E., «Article 50 TEU: Withdrawal of a Member State from the EU», European Parliamentary Research Service, PE 577.971, 2016; Łazowski, A., «Unilateral Withdrawal from the EU: realistic scenario or a folly?», Journal of European Public Policy, vol 23, n 9, 2016.
301 McCrea, R., «Can a Brexit Deal Provide a Clean Break with the Court of Justice and EU Fundamental Rights Norms?», UK Constitutional Law Association, 3 October 2016: «Any agreement with the UK under Article 50 will be a sui generis agreement with a third party».
302 Bosse-Platière, I. and Flaesch-Mougin, C. (eds.), «Brexit et action extérieure de l'Union européenne», Revue trimestrelle de droit européen, n 4, 2016, p. 763-785. These authors believe the withdrawal agreement could either be concluded while the UK is still a Member State using exclusively paragraph 218(3) as established by Article 50; or it could be adopted once the UK is already a third country and therefore be a general external agreement by application of 218 as a whole: «dans ce qui pourraît être une catégorie» accords de retrait', il pourrait y avoir, en function des circonstances, accord externe ou accord sui generis.
303 Eeckhout, P. and Frantziou, E., «Brexit and Article 50 TEU: A Constitutionalist Reading», Common Market Law Review, vol 54, 2017, p 716: «The UK, by contrast, remains a Member State in the course of the withdrawal process, and the withdrawal agreement could therefore be seen as a sui generis agreement: with a Member State, but regulating its exit from the EU. Article 50, as the legal basis for such a sui generis agreement, could then not be combined with a legal basis regulating the future relationship with the UK as a third country. However, such a distinction does not survive closer scrutiny. Article 50(3) conceives of the entry into force of the withdrawal agreement as coinciding with actual Brexit, i.e. with the UK being released from its Treaty obligations, losing its Member State status, and becoming a third country. The agreement therefore regulates the future relationship just as much as any other agreement would».
304 Fernández Tomás, A., «The Settlement of Disputes Arising from the United Kingdom's Withdrawal from the European Union», Constitutional Affairs Study, PE 596.819, 2017.
305 Referencing the CJEU's interpretative methods, as explained by FENNELLY, N., «Legal Interpretation at the European Court of Justice», Fordham International Law Journal, vol. 20, n 3, 1996, pp. 656-679.
306 European Commission, «Recommendation for a Council decision authorising the Commission to open negotiations on an agreement with the United Kingdom», 3 May 2017, COM(2017) 218.
307 Council of the European Union, «Decision authorising the opening of negotiations with the United Kingdom», 15 May 2017, XT 21016/17.
308 Council of the European Union, «Directives for the negotiation of an agreement with the United Kingdom», 22 May 2017, XT 21016/17 (Thank you to Cristoph Hillion for pointing this out to me).
309 Article 218(2) TFEU: «2. The Council shall authorise the opening of negotiations, adopt negotiating directives, authorise the signing of agreements and conclude them».
310 Gostynska-Jakubowska, A., «Brexit Maze. The Role of EU institutions in the negotiations», Centre for European Reform, 2017, p. 7: «Normally the GAC [General Affairs Council] would expect COREPER, the committee of member-states» ambassadors to the EU, to do the preparatory work for ministers. But COREPER has to deal with a full agenda of issues unrelated to Brexit, from agriculture to aviation. The Council of Ministers has therefore established a separate working group on Article 50. Each member-state has appointed one permanent Brexit delegate and can send up to two more officials if sectoral expertise is required. This working group, chaired by Didier Seeuws, [...], meets twice per week. The Commission presents the group with working papers which form the basis for its negotiating stance, and reports back on the progress of the talks with the British.
311 Article 218(4): «The Council may address directives to the negotiator and designate a special committee in consultation with which the negotiations must be conducted».
312 Gostynska-Jakubowska, A., op. cit., p. 8: «The European Parliament must ratify the withdrawal agreement and any UK-EU deal on the future relationship. In the past, the European Parliament has used its veto when it judged that the Commission and the member-states had not involved it properly in international negotiations. Michel Barnier wants to reduce any risk of a repeat by liaising with Guy Verhofstadt, the Parliament's Brexit co-ordinator, and with the Parliament's steering group on Brexit».
313 Article 218(10) «The European Parliament shall be immediately and fully informed at all stages of the procedure».
314 Article 218(11) «A Member State, the European Parliament, the Council or the Commission may obtain the opinion of the Court of Justice as to whether an agreement envisaged is compatible with the Treaties.
Where the opinion of the Court is adverse, the agreement envisaged may not enter into force unless it is amended or the Treaties are revised».
315 Łazowski, A., op. cit., note 13, p. 527: «In legal terms, it [the withdrawal agreement] will fall under the jurisdiction of the CJEU as part of EU law [...]; moreover, an opinion on competence of the European Union to conclude it can also be requested on the basis of art. 218(11) TFEU»; Rieder, C., op. cit., note 19, p. 157: «It may be worth pointing out, especially in the light of later normative considerations, that the ECJ has a role to play in examining this agreement because it forms part of EU law. The jurisdiction of the Court comes in two ways: as judicial review and in the form of an Opinion»; Hillion, C., op. cit., note 19, p. 22: «The renvoi in Article 50 TEU to Article 218 TFEU opens the possibility for the European Court of Justice to intervene, either by way of an advisory opinion based on Article 218 (11), in order to establish the agreement's compatibility with the Treaty [...]»; Odermatt, J., «Brexit and International Law: Disentangling Legal Orders», EJIL: Talk! Blog of the European Journal of International Law, 4 July 2016, available here: https://www.ejiltalk.org/brexit-and-international-law/: «While it is conceivable that the CJEU could be asked to give an opinion pursuant to Article 218(11) TFEU on whether such an agreement is compatible with the EU Treaties [...]»; Syrpis, P., «What next? An analysis of the EU law questions surrounding Article 50 TEU: Part Two», Eutopia Law Blog, 8 July 2016: «It may, in addition, be possible to seek an advisory opinion from the Court via Article 218(11) as to whether the agreement is compatible with the Treaties»; McCrea, R., op. cit., note 20: «The most likely means through which a withdrawal agreement under Article 50 could be challenged is by means of a referral on the agreement to the Court of Justice under Article 218(11)»; DUFF, A., «Brexit: What Next», Statement to the Constitutional Affairs Committee of the European Parliament, 8 November 2016: «Parliament is empowered to seek a ruling from the CJEU about the compatibility with the EU treaties of any draft Article 50 agreement or subsequent British treaty (Article 218(11))»; Ćapeta, T., «Brexit and the EU Constitutional Order: A Three Act Tragedy», Croatian Yearbook of European Law and Policy, vol. 12, 2016, p. 20: «As the withdrawal agreement is to be concluded in accordance with the procedure of article 218 TFEU, which is the regular procedure for the conclusion of international agreements even if with a higher qualified majority threshold, the Court most likely also has jurisdiction to give an opinion on the compatibility of the proposed withdrawal agreement with the EU legal system»; Tridimas, T., «Article 50: An Endgame Without an End?», King's Law Journal, vol. 27, n 3, 2016, p. 306: «This selective reference [to Article 218(3)] raises the issue whether the rest of the provisions of Article 218 would apply to the conclusion of the withdrawal agreement [...] A more interesting question is whether the institutions or the Member States may activate the ex ante jurisdiction of the ECJ to rule on the compatibility of the envisaged international agreements with the Treaties. Whilst the silence of Article 50 can be interpreted either way, a purposive interpretation would favour an affirmative reply».
316 Adam, S., «L'examen de l'admissibilité d'une demande d'avis, aux confins de l'effectivité du contrôle préventif et de l'èquilibre institutionnel», Revue des affaires europeénnes, n 1, 2015, p. 19.
317 Eeckhout, P., EU External Relations Law, 2nd ed., Oxford University Press, 2011, pp. 267-274.
318 For an extensive study of the opinion procedure see Adam, S., La procédure d'avis devant la Cour de justice de l'Union européenne, 1st ed., Bruylant, 2011.
319 Łazowski, A., op. cit., note 13, p. 527: «It should be noted that --unlike accession treaties-- agreements on withdrawal are concluded between the Member States and a future (departing) country, hence they do not form part of EU primary law. This is rather a bizarre anomaly with profound legal consequences for the European Union».
320 Bosse-Platière, I. and Flaesch-Mougin, C. (eds.), op. cit., note 21, pp. 760-761. «Une analyse á la fois littérale et contextuelle de l'article 50, paragraphe 2 TUE, permet de formuler la réponse suivante: a priori, l'accord de retrait ne constitue pas d'emblée un accord externe de l'Union mais il peut éventuellement le devenir».
321 Bosse-Platière, I. and Flaesch-Mougin, C. (eds.), ibid, p. 763: «L'Etat qui se retire pourrait préférer terminer la negotiation sous le statut d'État tiers [...] Quant aux autres États, ils pourraient souhaiter que l'accord de retrait devienne un accord externe susceptible comme tel d'être soumis à la Cour...».
322 Bosse-Platière, I. and Flaesch-Mougin, C., op. cit., p. 761-762.
323 Adam, S., op. cit., note 37, (own translation).
324 Eeckhout, P. and Frantziou, E., op. cit., note 22, p. 717: «Of course the withdrawal agreement will be negotiated when the UK continues to be a Member State, but what matters in legal terms (including questions of competence) is the nature of the international commitments undertaken at the point of conclusion and entry into force».
325 Eeckhout, P. and Frantziou, E., loc. cit.

326 Opinion 1/75, 11 November 1975, EU:C:1975:145. This was the first opinion given by the Court of Justice, in which it famously established its broad approach towards the concept of agreement and which has been followed ever since: «The formal designation of the agreement envisaged under international law is not of decisive importance in connection with the admissibility of the request. In its reference to an "agreement", the second subparagraph of Article 228 (1) of the Treaty [now 218(11) TFUE] uses the expression in a general sense to indicate any undertaking entered into by entities subject to international law which has binding force, whatever its formal designation».
327 Adam, S., op. cit., note 37, p. 589: «Il convient, selon nous, d'appréhender la question [la possibilité pour la Cour de justice de render un avis sur un accord de retrait] à la lumiere de l'approche fonctionnelle de la procédure d'avis retenue jusqu'à ce jour para la Cour de justice. En vertu d'une jurisprudence constante, cette procédure a pour but de prévenir les complications qui résulteraient de contestations en justice relatives à la compatibilité avec le(s) traité(s) d'accords internationaux engageant l'(UE)».
328 Adam, S., loc. cit., «La circonstance qu'un accord de retrait soit exceptionnel ne lui ôte nullement son caractère d'acte pris par les institutions de l'Union, et, partant, de droit dérivé. Dans ces conditions, rien ne semble faire obstacle à ce que la Cour de justice interprète un tel accord, voire apprécie, à l'occasion d'un recours a posteriori [...]».
329 Łazowski, A., op. cit., note 13, p. 527, suggests that, other than the opinion procedure, the decisions on signature and approval of the withdrawal agreement may be subject to judicial review as per 263 TFEU, as well as once it enters into force it can be subject to references for preliminary rulings submitted by domestic courts of the remaining Member States. HILLION, C., «Leaving the European Union, the Union way. A legal analysis of Article 50 TEU», European Policy Analysis, 2016, p. 7, includes the option of controlling the lawfulness of the decision to conclude the withdrawal agreement through the plea of illegality (Article 277 TFEU).
330 Council of the European Union, «Directives for the negotiation of an agreement with the United Kingdom», note 27.
331 Łazowski, A., «How to withdraw from the European Union? Confronting hard reality», CEPS Commentary, January 2013. This author believes that because of the potential comprehensiveness of a withdrawal agreement, it may have to be concluded as a mixed agreement unless decided otherwise. PIRIS, J., «Which Options Would Be Available to the United Kingdom in Case of a Withdrawal from the EU?» Working Paper, Centro Studi Sul Federalismo; on the other hand, considers that «Except if the [withdrawal] agreement extends to areas covered by Member States» powers, which should not normally be the case, it would not need to be ratified by the EU Member States. A totally opposite view is held by EECKHOUT, P. and Frantziou, E., op. cit., note 22, pp. 714-715: «The withdrawal agreement is subject to a qualified-majority vote in the Council and needs the consent of the European Parliament. However, there is no individual role for the Member States, and the withdrawal agreement does not need their approval (it is not a "mixed" agreement)».
332 The withdrawal agreement cannot amend primary law because it is concluded by the EU but, at the same time, the withdrawal of a Member State undoubtedly requires adjustments to the Treaties. Łazowski, A., ibid., foresees either a «special formula» or that «alongside an international treaty regulating withdrawal, the remaining member states would have to negotiate between themselves a treaty amending the founding treaties in order to repeal all provisions touching upon the departing country». See also FABBRINI, F., «How Brexit Opens a Window of Opportunity for Treaty Reform in the EU After the UK withdraws from the EU», Policy Paper, Jacques Delors Institute, January 2016: «Article 52 TEU will have to be modified, and the only way to do so is through a treaty revision procedure. In fact, an important point needs to be underlined. Article 49 TEU (which regulates enlargement) explicitly authorizes "adjustments to the Treaties on which the Union is founded" to be made in the accession agreement between the member states and the applicant country. In other words, formal modifications of the EU treaties which result from the accession of a new member state can be dealt with in the accession treaty and accompanying documents - without the need for a revision of the EU treaties according to the rules of Article 48 TEU. On the contrary, Article 50 TEU (which regulates withdrawal) does not mention a specular rule, and merely states that the EU shall "conclude an agreement with [the withdrawing] State, setting out the arrangement for its withdrawal, taking into account of the framework for its future relationship with the Union". Since the withdrawal pact is negotiated by the EU like any other normal international agreement pursuant to the rules of Article 218(3) TFEU --and is thus a legal act which in hierarchical terms is inferior to the EU treaties-- this implies that in order to modify Article 52 TEU and remove the name of the UK from the list of EU member states resort should be made to the normal amendment procedure of Article 48 TEU. An international agreement concluded by the EU, in fact, cannot modify EU primary law».
333 Joint report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 TEU, TF50 (2017) 19, 8 December 2017.
334 Hillion, C., op. cit., note 47, p. 7.
335 Tridimas, T., op. cit., note 34: «Legal certainty therefore would require that the process of ex ante review of compatibility is also open in relation to that [withdrawal] agreement».
336 Thank you to Piris, J., who helped me consolidate the idea of dividing this issue into the legal convenience of seeking an Opinion and the political likelihood of it happening.
337 Article 17 TEU: «The Commission shall promote the general interest of the Union and take appropriate.
initiatives to that end. It shall ensure the application of the Treaties, and of measures adopted by the institutions pursuant to them. It shall oversee the application of Union law under the control of the Court of Justice of the European Union».
338 I am of course referring to Opinion 2/13, EU:C:2014:2454, on the accession of the European Union to the ECHR, about which HALBERSTAM, D., «It's the Autonomy, Stupid!» A Modest Defense of Opinion 2/13 on EU Accession to the ECHR and the Way Forward, German Law Journal, vol. 16, n 1, 2015, pp. 105-146; said: «Indeed, in the light of the Court's answers, some members of the Commission might wish they'd never asked the Court in the first place. After all, no Treaty provision required them to do so».
339 Fernández Tomás, A., op. cit., note 23, p. 66: «In the case of the withdrawal agreement, bearing in mind that the weight of the negotiation falls on the Commission, it would seem more logical that it should be the EP, the Council or a Member State to request the opinion».
340 Opinion 2/92, EU:C:1995:83; Opinion 3/94, EU:C:1995:436; Opinion 1/17, not yet registered.
341 HMG, «The United Kingdom's Exit from and New Partnership with the European Union», White Paper, 2 February 2017.
342 Article 50(4) TEU: «A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(b) of the Treaty on the Functioning of the European Union». Article 238(3)(b) TFEU: «the qualified majority shall be defined as at least 72% of the members of the Council representing the participating Member States, comprising at least 65% of the population of these States».
343 Miller, V., Lang, A. and Simson Caird, J., «Brexit: how does the Article 50 process work?» House of Commons Library Briefing Paper, 7551, 16 January 2017.
344 Basedow, J., «Brexit and Business Law», China-EU Law Journal, vol. 5, pp. 101-118.
345 McCrea, R., op. cit., note 20, «A number of central European countries with large numbers of citizens working in the UK have taken a very hard line in relation to any proposals to limit free movement or to restrict the rights of EU nationals already living there. Should the UK persuade a qualified majority of states to give greater ground to the UK on this issue, it may well find that that resulting agreement is challenged before the Court of justice by the more hardline minority». FERNÁNDEZ TOMÁS, A., op. cit., note 23, p. 68: «It could occur that a Member State particularly affected due to the number of its nationals residing in the UK (such as Poland), becomes a minority in the Council, in the case of a breakdown in the consensus and decides to request such a consultation».
346 Formal Notification of Withdrawal, 29 March 2017, available here: https://www.gov.uk/government/publications/prime-ministers-letter-to-donald-tusk-
triggering-article-50.
347 European Council Art. 50 Guidelines, 29 April 2017, EUCO XT 20004/17.
348 See further Hayes-Renshaw, F., Van Aken, W. and Wallace, H., «When and Why the EU Council of Ministers Votes Explicitly», JCMS, vol. 44, n 1, 2006, pp. 161-194.
349 Article 50(3) TEU: «The Treaties shall cease to apply to the State in question from the date of entry into force of the withdrawal agreement or, failing that, two years after the notification referred to in paragraph 2, unless the European Council, in agreement with the Member State concerned, unanimously decides to extend this period».
350 Legal, H., «The scope of transitional arrangements under Article 50 TEU» at ECB Legal Conference 2017, Shaping a new legal order for Europe: a tale of crises and opportunities, who states: «It remains to be seen whether the European Court of Justice (ECJ) may be asked to offer an opinion about the compatibility of a withdrawal agreement with the Treaties; my view is that it may not».
351 Hillion, C., op. cit., note 47, «Given this particular arrangement, one could justifiably wonder whether the conclusion by the Council [by a qualified majority vote], and the absence to any reference to Member State ratification of the agreement, also entails that, in principle, mixity is excluded».
352 For the role of the European Parliament in the European Union's external action since the Treaty of Lisbon, see Passos, R., «The External Powers of the European Parliament» in Eeckhout, P. and Lopez Escudero, M. (eds.), The European Union's External Action in Times of Crisis, Hart Publishing, 2016.
353 Thank you to MEP Derek Vaughan for pointing this out: the two-year deadline comes to an end on the 29th March 2019, 2 months before the European elections.
354 To see the European Parliament's participation in the Brexit negotiations, despite it not having any oficial role in the Treaties other han giving consent, visit: #sdfootnote355anc" name="sdfootnote355sym">355 Passos, R., op. cit., note 69, p. 86: «In a total of 241 (on 1 July 2016) agreements concluded since the entry into force of the Treaty of Lisbon, Parliament refused consent in only three cases».
356 Passos, R., loc. cit., «Parliament immediately exercised its new powers [after the Treaty of Lisbon]. Yet, contrary to what some would have thought, it has used them with a high sense of responsibility, fully aware of the consequences of its decisions withholding consent».
357 European Parliament, «Resolution on negotiations with the United Kingdom following its notification that it intends to withdraw from the European Union», 2017/2593(RSP), paragraph 16: «[The European Parliament] states that the withdrawal agreement must be in conformity with the Treaties and the Charter of Fundamental Rights of the European Union, failing which it will not obtain the consent of the European Parliament».
Duff, A., op. cit., note 34, «In the last resort, Parliament is empowered to seek a ruling from the CJEU about the compatibility with the EU treaties of any draft agreement or subsequent British treaty (Article 218(11)): it should not be reticent about using that power».
358 Odermatt, J., op. cit., note 34: «While it is conceivable that the CJEU could be asked to give an opinion pursuant to Article 218(11) TFEU on whether such an agreement is compatible with the EU Treaties, given the tight time frame involved in negotiating and securing the withdrawal agreement within two years, it is unlikely that the CJEU would be asked to become involved». This idea has been repeated to me many times by different EU law experts.
359 In reference to Craig. P., «Brexit: A Drama in Six Acts», European Law Review, August 2016; Oxford Legal Studies Research Paper No. 45., who uses Shakespearian quotations to analyse Brexit. In this case: «The first thing we do, let's kill all the lawyers», Henry VI, Part II.
360 Eeckhout, P., op. cit., note 22, p. 730 «But it [Article 50(3)] cannot be read as the brushing aside of any effective parliamentary scrutiny once an agreement is found, or be used as a means of compelling the legislature to accept whatever agreement is put on the table. To read Article 50 in a way that requires the UK Parliament and the European Parliament to approve it within the two-year period would have this effect. Neither of these parliamentary bodies would have an interest in rejecting the agreement outright at that point: if they did, they would be putting their citizens in a highly prejudicial transition period with no agreement at all».
361 In Opinion 3/94, EU:C:1995:436, the Court interpreted Article 218(11) as contrary to a ruling on the compatibility of an agreement which had been concluded before the Court had produced its Opinion. It has never required the legislative powers to await its Opinion before concluding an agreement. This is illustrated also by the PNR saga, in which the EP lodged a request but withdrew it when the Council adopted a decision on the conclusion of the agreement. For more see Lenaerts, K., Maselis, I. and Gutman, K., EU Procedural Law, 1st ed., Oxford University Press, 2014.
362 Adam, S., op. cit., note 37: «S'il y a lieu d'admettre la possibilité que la Cour rende un avis sur un projet d'accord international de retrait volontaire, ceci ne revient par contre pas à dire que l'examen de compatibilité opéré dans un tel cas serait identique en tous points à celui proposé par la Cour à l'occasion de toute autre procédure de ce type».
363 Lenaerts, K., Maselis, I. and Gutman, K., op. cit., note 79, p. 559.
364 Adam, S., op. cit., note 37, pp. 201-203.
365 Thank you to Kieran Bradley, Special Adviser to the CJEU on Brexit, for this idea.
366 Art. 50(3) TEU.
367 Eeckhout, P., op. cit., note 36, p. 274.
368 Hillion, C., «Accession and Withdrawal in the Law of the European Union», in Chalmers, D. and Arnull, A., The Oxford Handbook of European Union Law, 2015. Professor Hillion compares withdrawal with accession and considers that because Article 50 does not cover every aspect of the withdrawal process and there is no precedent, additional rules and principles must be added in a way similar to the incremental development of EU enlargement law on the basis of Article 49 TEU. By institutional practice, the legal voids of article 50 are slowly being filled with what he calls an emerging EU withdrawal law.
369 For more on the constitutional significance of the withdrawal procedure, see Hillion, C., «Withdrawal under Article 50 TEU: An Integration-Friendly Process», forthcoming in special issue of the Common Market Law Review on Brexit.

ÍNDICE:

Índice

La renovada vitalidad del diálogo judicial internacional

José Martín y Pérez de Nanclares

PARTE I
LA IMPORTANCIA DEL DIÁLOGO JUDICIAL EN EL ESPACIO JURÍDICO EUROPEO


PONENCIAS

La noción de diálogo judicial en el espacio jurídico europeo

Rafael Bustos Gisbert

I. EL CONCEPTO DE DIÁLOGO JUDICIAL: PROPUESTAS NEGATIVA Y POSITIVA

II. ELEMENTOS BÁSICOS DE LA NOCIÓN DE DIÁLOGO JUDICIAL

1. Procedimiento de naturaleza deliberativa

2. El mutuo reconocimiento de los interlocutores

3. La estructura horizontal del diálogo: el papel de la cuestión prejudicial europea y la consulta prevista en el protocolo 16 del CEDH

III. CONSECUENCIAS DE LA NOCIÓN DE DIÁLOGO PROPUESTA

1. Mecanismos de conexión informal como fórmula de favorecer el diálogo

2. El self restraint judicial como diálogo

3. Diálogo «amenazante», «preventivo» y «coordinado»

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN: EL ÉXITO DEL DIÁLOGO LO CERTIFICA EL PODER JUDICIAL NACIONAL

BIBLIOGRAFÍA

Diálogos verticales y horizontales en el Derecho Internacional Privado Europeo

Cristina González Beilfuss

I. INTRODUCCIÓN

II. LA NOCIÓN DE DIÁLOGO JUDICIAL

III. DIÁLOGOS VERTICALES

1. El diálogo entre el órgano jurisdiccional nacional y el TJUE

2. El diálogo entre el órgano jurisdiccional nacional y el TEDH

IV. DIÁLOGOS HORIZONTALES

1. El diálogo entre el TJUE y el TEDH

2. El diálogo entre los órganos jurisdiccionales nacionales

V. CONCLUSIONES

COMUNICACIONES

La eficacia horizontal de los derechos fundamentales en la Unión Europea: el Tribunal de Justicia prefiere ir por libre

Carmen Martínez Capdevila

I. INTRODUCCIÓN

II. LA ABSTRACCIÓN DEL TRIBUNAL DE LUXEMBURGO CON RESPECTO A LA POSICIÓN DEL TRIBUNAL DE ESTRASBURGO Y DE LOS TRIBUNALES CONSTITUCIONALES

1. Una abstracción sorprendente

2. Una abstracción deliberada

III. ESPECULANDO SOBRE LOS MOTIVOS DE LA ACTITUD DEL TRIBUNAL DE LUXEMBURGO

El diálogo judicial internacional en la interpretación evolutiva de los derechos humanos: su contribución a la definición de esclavitud y sus formas análogas

M. Esther Salamanca Aguado

I. INTRODUCCIÓN

II. LA DEFINICIÓN DE ESCLAVITUD EN LA CONVENCIÓN SOBRE LA ESCLAVITUD DE 1926 Y LA CONVENCIÓN COMPLEMENTARIA DE 1956 Y SU EVOLUCIÓN POSTERIOR

III. La definición evolutiva de esclavitud en la jurisprudencia internacional

1. La Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP)

2. El Tribunal Penal Internacional para la Antigua Yugoslavia (TIPY)

3. Tribunal Especial para Sierra Leona (TESL)

4. Tribunal de Justicia de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (TJCEEAO)

5. Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)

6. Salas Especiales de los Tribunales de Camboya (SETC)

7. Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)

IV. APRECIACIÓN FINAL

(In)voluntary judicial dialogue and legitimacy borrowing

Oleksandr Vodiannikov

I. JUDICIAL DIALOGUE: WHAT'S IN THAT MANE

II. JUDICIAL DIALOGUE: BROADER PERSPECTIVE

Sustracción internacional de menores y derecho al respeto a la vida privada y familiar: celeridad e interés superior del menor

María Dolores Ortiz Vidal

I. INTRODUCCIÓN

II. EL CARÁCTER DECISIVO DEL FACTOR TIEMPO EN MATERIA DE SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES Y SU RECEPCIÓN EN LAS DIFERENTES NORMATIVAS

III. SUSTRACCIÓN INTERNACIONAL DE MENORES Y PRINCIPIO DE CELERIDAD: TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS VS. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

IV. CONSIDERACIONES FINALES

PARTE II
EL DIÁLOGO JUDICIAL ENTRE EL TJUE Y LOS TRIBUNALES NACIONALES


PONENCIAS

Preferencia aplicativa y diálogo judicial: ¿contradictio in terminis?

Cristina Izquierdo Sans

I. INTRODUCCIÓN

II. LAS VARIABLES EN LA RELACIÓN ENTRE EL TJUE Y LOS TRIBUNALES NACIONALES

III. EL DIÁLOGO EN ACCIÓN

1. La prohibición del bis in idem

2. El principio de legalidad penal

3. El derecho de defensa

4. La prohibición de tratos inhumanos o degradantes

IV. CONCLUSIONES: UN DIÁLOGO A TRES BANDAS

El diálogo judicial entre el TJUE y los tribunales constitucionales en materia de derechos fundamentales

Santiago Ripol Carulla

I. UNAS RELACIONES SIEMPRE COMPLEJAS MARCADAS POR LA DESCONFIANZA

1. La protección de los derechos fundamentales como límite a la integración comunitaria

2. El reconocimiento progresivo de la labor del TJ de tutela de los derechos fundamentales y la importancia de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE como criterio interpretativo

3. Nuevos factores de desconfianza

II. LA DOCTRINA DEL TJ SOBRE LA CDFUE

1. Incidencia de una CDFUE obligatoria sobre las relaciones Tribunales de Justicia / tribunales constitucionales

2. La doctrina del TJ sobre la aplicación de la CDFUE

2.1. Presupuesto: los derechos fundamentales como expresión de la identidad de la UE

2.2. Ámbito de aplicación de la CDFUE

2.3. Un criterio para determinar si la CDFUE es aplicable

2.4. Modulación: el margen de apreciación de los Estados

2.5. Reconducción al criterio principal

2.6. En suma

III. LA DIFÍCIL ASUNCIÓN DE LA DOCTRINA DEL TJ POR LOS TRIBUNALES NACIONALES

1. Sobre el recelo del papel del TJ como garante de los derechos fundamentales

2. Sobre la no renuncia de los tribunales constitucionales nacionales a su papel de garante de los derechos fundamentales

2.1. El Tribunal Constitucional de España y el asunto Melloni

2.2. Y de nuevo, los tribunales constitucionales alemán e italiano

IV. CONSIDERACIONES FINALES

COMUNICACIONES

Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y diálogo judicial internacional en la protección de los derechos fundamentales: cuando el Tribunal Constitucional es «Tribunal del Estado de origen»

M.ª Victoria Cuartero Rubio

I. INTRODUCCIÓN

II. EL RECONOCIMIENTO MUTUO DE RESOLUCIONES JUDICIALES EN EL DIÁLOGO JUDICIAL INTERNACIONAL

III. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL COMO «TRIBUNAL DEL ESTADO DE ORIGEN»

1. Planteamiento

2. La objetivación del recurso de amparo

3. El correcto funcionamiento de la protección de los derechos fundamentales en origen: el requisito de la especial trascendencia constitucional como ejemplo

IV. CONCLUSIÓN

Judgment no. 238/2014 of the Italian Constitutional Court and the future of the «counter-limits» doctrine

Anna Facchinetti

I. THE ITALIAN CONSTITUTIONAL COURT APPLIES THE «COUNTER-LIMITS» DOCTRINE

II. AFFIRMING THE PRIMACY OF HUMAN RIGHTS OVER CONFLICTING OBLIGATIONS: A EUROPEAN TREND

III. «COUNTER-LIMITS» AS MEANS TO PROTECT INTERNATIONALLY SHARED VALUES

IV. A NEW CONCEPT OF STATE SOVEREIGNTY

V. STATES BACK AGAIN AS INTERNATIONAL LAW-MAKERS

VI. CONCLUSIVE REMARKS

National identity in the light of the relationship between the Court of Justice of the European Union and constitutional courts of eu Member States: not so sincere cooperation? 257

Valéria Miháliková

I. INTRODUCTION

II. CJEU'S CASE-LAW REGARDING THE NATIONAL IDENTITY

III. NATIONAL IDENTITY AND NATIONAL CONSTITUTIONS

IV. CONCLUSION

The UK withdrawal agreement as a sui generis EU International treaty and its admissibility to the cjeu 's opinion procedure

Polly Ruth Polak

I. INTRODUCTION

II. APPLICABILITY OF THE GENERAL EU TREATY-MAKING PROCEDURE

III. ADMISSIBILITY OF THE WITHDRAWAL AGREEMENT TO THE OPINION PROCEDURE

IV. POLITICAL INTERESTS IN ACTIVATING THE OPINION MECHANISM

V. CONCLUSION

PARTE III
EL DIÁLOGO JUDICIAL ENTRE EL TJUE Y EL TEDH


PONENCIAS

La adhesión de la unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos en el marco del diálogo judicial internacional

Elisa Uría Gavilán

I. INTRODUCCIÓN

II. ANTECEDENTES: LA RELACIÓN ENTRE EL TRIBUNAL DE LUXEMBURGO Y EL TRIBUNAL DE ESTRASBURGO ANTES DE LA ADHESIÓN

III. EL DICTAMEN 2/13 COMO PARADIGMA DE LA ANTÍTESIS DEL DIÁLOGO JUDICIAL INTERNACIONAL

IV. POSIBLES ESCENARIOS PARA LA ADHESIÓN TRAS EL DICTAMEN 2/13

1. La revisión de los Tratados

2. Modificación del acuerdo de adhesión

V. CONCLUSIONES

El diálogo entre tribunales internacionales para la protección de derechos fundamentales: las situaciones jurídico-privadas transfronterizas

Marta Requejo Isidro

I. INTRODUCCIÓN

II. EL TJUE Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LAS RELACIONES JURÍDICO-PRIVADAS INTERNACIONALES

1. Bloques

1.1. Primer bloque: el «sistema Bruselas» y el CEDH

1.2. Segundo bloque: el Derecho de familia y la CDFUE

1.3. Tercer bloque: notificación

2. Valoración

III. EL TEDH Y EL DERECHO DE LA UE DE LAS RELACIONES JURÍDICO-PRIVADAS INTERNACIONALES

1. Deferencia como principio

1.1. De Neulinger c. Suiza a X c. Letonia

1.2. Povse c. Austria; Avotins c. Letonia (II)

2. Inflexiones. Valoración

2.1. El significado y alcance de X c. Letonia

2.2. La presunción Bosphorus. El párrafo 116 de la sentencia Avotiņš

IV. CONCLUSIONES

COMUNICACIONES

Réplica de mecanismos institucionales del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ¿inspiración positiva o fuera de la realidad?

Ana Gascón Marcén

I. INTRODUCCIÓN

II. REPLICA DE MECANISMOS INSTITUCIONALES DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

1. La cuestión prejudicial y el Protocolo n.º 16 del Convenio Europeo de Derechos Humanos

2. La selección de los jueces: el Comité del artículo 255 y los filtros del Consejo de Europa

3. ¿Qué hacer cuando los Estados no cumplen una sentencia? El segundo recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos

III. CONCLUSIONES

Encuentros y desencuentros entre Luxemburgo y Estrasburgo

Daniel González Herrera

I. INTRODUCCIÓN

II. DE LA LARGA COEXISTENCIA PACÍFICA AL EQUILIBRIO POST-LISBOA

III. LAS POTENCIALES CONSECUENCIAS DISRUPTIVAS DEL DICTAMEN 2/13

IV. DIÁLOGO, DESPUÉS DE TODO

V. CONCLUSIONES

¿Una nueva guerra entre tribunales?

Sofía Lucas Areizaga

I. INTRODUCCIÓN

II. El DICTAMEN 2/13

III. ARANYOSI Y CALDARARU

IV. AVOTINS

V. «LA VIE APRES L'AVIS»

VI. NOTAS SOBRE EL FUTURO DE LAS RELACIONES ENTRE EL TEDH Y EL TJUE

El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos: un diálogo encubierto

Elsa Fernando Gonzalo

I. INTRODUCCIÓN

II. CARACTERÍSTICAS PREVIAS

1. El procedimiento

1.1. Ratione temporis

1.2. Ratione personae

1.3. Ratione loci

1.4. Ratione materiae

2. Admisibilidad

III. EL DIÁLOGO EN LA PRÁCTICA

1. Diferencia de estándares

2. La expansión de la interpretación del TEDH

3. El uso argumentativo por el TEDH de dictámenes del Comité

IV. CONCLUSIONES

PARTE IV
EL DIÁLOGO JUDICIAL EN EL ESPACIO JURÍDICO LATINOAMERICANO


PONENCIAS

Hacia un espacio jurídico latinoamericano: el diálogo internacional judicial en la protección de los derechos humanos en América Latina

Rene Urueña Hernández

I. DIÁLOGOS JUDICIALES INTERAMERICANOS

1. El diálogo desde la perspectiva nacional

1.1. Oportunidades y desafíos del diálogo desde la perspectiva interna

2. El diálogo desde la perspectiva global

2.1. Constitucionalismo Interamericano

2.2. Pluralismo interamericano

II. MÁS ALLÁ DEL DIÁLOGO: HACIA UN ESPACIO JURÍDICO LATINOAMERICANO

1. El espacio jurídico latinoamericano

III. CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

Algunas reflexiones sobre el impacto estructural de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos

Pablo Saavedra Alessandri

I. LA REPARACIÓN INTEGRAL EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA

II. EL IMPACTO ESTRUCTURAL DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

1. Reforma Constitucional y legal

2. Creación de un procedimiento administrativo para garantizar el acceso a la información pública y educación de funcionarios públicos

3. Establecimiento de un mecanismo efectivo para la anulación de sentencias emitidas en procesos basados en pruebas y/o confesiones obtenidas bajo tortura

4. La expulsión del ordenamiento jurídico de las leyes de autoamnistía por ser contrarias a la Convención

5. Creación de un procedimiento administrativo para la delimitación de tierras indígenas en Nicaragua a raíz del caso Awas Tingni

6. Creación de un mecanismo de revisión de condena penal

7. Eliminación de restricciones legales para el acceso a la fecundación in vitro

8. Adecuación de la tipificación del delito de desaparición forzada y del delito de tortura en la normativa penal panameña

9. Supresión de la jurisdicción militar en México para el juzgamiento de civiles

III. CONCLUSIÓN

COMUNICACIONES

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos: un diálogo a partir del ejercicio de la función consultiva de la Corte

Germana Aguiar Ribeiro do Nascimento

Marília Aguiar Ribeiro do Nascimento

I. INTRODUCCIÓN

II. LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

III. LA INFLUENCIA DE LAS DECISIONES DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS EN LAS OPINIONES CONSULTIVAS

1. La primera fase

2. La segunda fase

IV. CONCLUSIONES

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la interpretación «evolutiva» de los tratados sobre derechos humanos: ¿ruptura con el derecho de tratados de la Convención de Viena?

Elena Carolina Díaz Galán

Harold Bertot Triana

I. CONSIDERACIONES INICIALES

II. El artículo 31.1 y 31.2 de la CVDT: la interpretación teleológica como puerta de entrada para una interpretación evolutiva

III. La interpretación evolutiva por medio del artículo 31.3 a) y b) de la CVDT

IV. La «norma pertinente de derecho internacional» en el artículo 31.3 c) de la CVDT y la lógica de la interpretación evolutiva

V. Palabras de cierre

Un análisis del diálogo judicial en la protección del medio ambiente desde la jurisprudencia de las Cortes Europea e Interamericana de Derechos Humanos

María Belén Olmos Giupponi

Cristián Delpiano Lira

I. INTRODUCCIÓN: EL MARCO TEÓRICO GENERAL DE LAS RELACIONES ENTRE DERECHO INTERNACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE Y EL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

II. LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS

III. LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

IV. LA OPINIÓN CONSULTIVA N.º 23 DE LA CORTE IDH Y LA RELACIÓN ENTRE MEDIO AMBIENTE Y DERECHOS HUMANOS

V. REFLEXIONES FINALES

El diálogo judicial de la Corte Interamericana de Justicia, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y la Suprema Corte de Justicia de la Nación Mexicana

Carlos Enrique Odriozola Mariscal

I. INTRODUCCIÓN

II. CASO ROSENDO RADILLA VS. ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

1. Antecedentes del caso

2. Influencia del TEDH en la Corte IDH

2.1. Exhibición de documentos internos

2.2. Carácter continuo de la desaparición forzada de personas

2.3. Competencia de la Corte para ejercer el control de validez en materia de reservas

III. CASOS SOBRE MATRIMONIO IGUALITARIO EN MÉXICO

1. Antecedentes del caso

2. Aplicación del caso Schalk y Kopf vs. Austria

IV. CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

El diálogo entre los sistemas regionales de protección de derechos humanos de las comunidades indígenas: la propiedad de las tierras ancestrales

María del Ángel Iglesias Vázquez