Jurisprudencia

Cabecera: Plan de recuperación del urogallo en Cantabria. Omisión de trámite de informe a municipios afectados.
Jurisdicción: Contencioso-Administrativo
Origen: Tribunal Supremo
Fecha: 24/05/2018
Tipo resolución: Sentencia
Sala: Tercera Sección: Cuarta
Número Sentencia: 848/2018 Número Recurso: 138/2016
Numroj: STS 1954:2018
Ecli: ES:TS:2018:1954
Voces sustantivas: Entidades locales, Nulidad de pleno derecho, Procedimiento administrativo, Especies en peligro de extinción, Información pública, Informe preceptivo, Procedimiento administrativo común, Régimen jurídico de las administraciones públicas, Adopción, Embargo, Informes preceptivos, Plazos, Propiedad, Trámite de audiencia
Voces procesales: Declaración de nulidad, Recurso de casación, Contestación a la demanda, Infracción del ordenamiento, Doble efecto

ENCABEZAMIENTO:

T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 848/2018
Fecha de sentencia: 24/05/2018
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 138/2016
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 22/05/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: T.S.J.CANTABRIA SALA CON/AD
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MMC
RECURSO CASACION núm.: 138/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 848/2018
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 24 de mayo de 2018.
Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 138/2016, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia dictada el día 25 de noviembre de 2015 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cantabria y recaída en el recurso nº 405/2014 , que estimaba el recurso contencioso administrativo presentado contra el Decreto 52/2014, de 18 de septiembre, por el que se aprueba el Plan de Recuperación del Urogallo Cantábrico (Tetrao urogallus cantabricus).
Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Vega de Líebana, el de Camañelo, las entidades locales menores de Barrio, Villaverde, Espinama y Cosgaya, que no se personaron.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.

ANTECEDENTES DE HECHO:

PRIMERO.- En el recurso nº 138/2016, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cantabria, el día 25 de noviembre de 2015 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «Que debemos estimar el recurso contencioso- administrativo promovido por la Procuradora Sra. Doña María González Pinto Coterillo en nombre y representación del Ayuntamiento de Vega de Líebana, el de Camañelo, las entidades locales menores de Barrio, Villaverde, Espinama y Cosgaya , contra el Decreto 52/2014, de 18 de septiembre, por el que se aprueba el Plan de Recuperación del Urogallo Cantábrico ( Tetrao urogallus cantabricus), Decreto que se declara nulo, imponiendo las costas a la parte que ha visto desestimadas todas sus pretensiones. ».
SEGUNDO.- Contra la referida sentencia anunció recurso de casación la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
TERCERO.- La recurrente formalizó el recurso anunciado que lo articula en tres motivos alegados al amparo del artículo 88.1,d de la Ley Jurisdiccional , suplicando que se dicte sentencia que « estimando el recurso, case y anule la sentencia de instancia dictando otra en la que, al resolver sobre el fondo, se desestime el recurso interpuesto ».
CUARTO.- Evacuando el traslado conferido, la representación de la parte recurrida no presentó escrito alguno.
QUINTO.- Mediante providencia de 19 de febrero de 2018 se designó nuevo magistrado ponente y señaló para votación y fallo el día 22 de mayo de 2018, fecha en que tuvo lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 23 de mayo siguiente se pasó a la firma la sentencia.

FUNDAMENTOS DE DERECHO:

PRIMERO.- Se impugna en este recurso la sentencia dictada el día 25 de noviembre de 2015 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cantabria y recaída en el recurso nº 405/2014 , que estimaba el recurso contencioso administrativo presentado contra el Decreto 52/2014, de 18 de septiembre, por el que se aprueba el Plan de Recuperación del Urogallo Cantábrico ("Tetrao urogallus cantabricus").
La sentencia anula el Plan de Recuperación del Urogallo Cantábrico por apreciar incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria , al haberse omitido el trámite de informe de los Ayuntamientos y a las Juntas Vecinales afectadas, apreciando así el vicio de nulidad absoluta del artículo 62.2 de la Ley procedimiental 30/1992.
En el recurso se hacen valer tres motivos al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la ley jurisdiccional 29/1998, aduciendo vulneración de la jurisprudencia (1) que permite no acordar la retroacción de actuaciones en casos como el presente en aras al principio de eficacia y economía que alumbran el actuar administrativo, (2) sobre el principio inspirador del procedimiento administrativo de evitar supuestos de indefensión material por no haber justificado las entidades locales un vicio de indefensión material, (3) por indebida aplicación de sentencia del Tribunal Supremo de 25 mayo 2015 -recurso 1699/2015 - en que se basa la sentencia recurrida sobre los informes preceptivos.
SEGUNDO .- Los dos primeros motivos invocados pretenden poner de relieve el hecho de que la sentencia de la Sala territorial ha dado un valor absoluto a la omisión del informe preceptivo previsto y exigido por el artículo 70 de la Ley 4/2006 de Conservación de la Naturaleza de Cantabria , ello en contra de una expresa doctrina de este Tribunal Supremo sobre la improcedencia de la anulación tanto por razones de economía procesal, pues no procedería una retroacción de actuaciones por un vicio de nulidad relativa si aún subsanado el defecto volvería a producirse el mismo resultado, como de falta de indefensión material, pues las alegaciones opuestas nunca podría ser atendidas.
Partiendo de la base de que la propia Administración autonómica reconoce la omisión del trámite en el escrito de contestación a la demanda, debemos afirmar que ninguno de estos motivos puede ser acogido y ello por lo siguiente:
El primero, puesto que la parte recurrente olvida que la Sala sentenciadora no ha acordado una nulidad relativa del Plan de Recuperación del Urogallo, con retroacción de actuaciones para su subsanación, sino que apreció un vicio de nulidad absoluta por omisión de un trámite esencial y reseñó la eficacia "ex tunc" de la declaración de nulidad y la imposibilidad de proceder a su convalidación mediante la sola subsanación del defecto que hubiera podido producirse, razón por la que no puede entenderse infringido el principio de economía procesal invocado con base en sentencias que, además, no son analizadas en su supuesto de hecho y para ponerlas en relación con el caso de autos.
El segundo, porque lo realmente pretendido por la Administración autonómica recurrente es que esta Sala, sin que lo hubiera hecho la Sala territorial, entre a considerar los demás vicios formales y sustantivos invocados en la demanda rectora del proceso de la instancia y, ello, con un doble efecto: 1º) que demos por válida una pretendida subsanación de la omisión procedimental apreciada -trámite de informe a municipios- por otro previo de información pública o, como se dice en el recurso de casación, el trámite de información singularizada por el más general y previo de información pública, cuando ya hemos dicho que la sentencia impugnada declaró una nulidad absoluta con efectos "ex tunc" y con imposibilidad de subsanación; 2º) que de forma anticipada, antes de valorar la corrección de la razón de decidir de la sentencia impugnada, neguemos virtualidad al resto de motivos de nulidad invocados en la instancia.
TERCERO .- En el tercero de los motivos se entra realmente a analizar la decisión de la Sala territorial por el valor dado a la omisión procedimental que venimos citando, ello por considerar, no que la Sala territorial ha aplicado o interpretado indebida o erróneamente el artículo 70 de la Ley 4/2006, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria , sino afirmando que ha aplicado indebidamente la sentencia dictada por la sección 5ª de esta Sala Tercera el 25 de mayo de 2015 al resolver el recurso de casación 1699/2013 , que examinó un supuesto de hecho diferente pues se enfrentaba a un caso de omisión de informes preceptivos en la elaboración de disposiciones generales de naturaleza urbanística y que, a juicio de la recurrente, no es comparable con el caso de autos porque estamos simplemente ante una omisión de un trámite de audiencia singularizada.
Tampoco este motivo puede ser admitido puesto que:
(1) la Ley autonómica 4/2006 regula no una mera audiencia singularizada sino un trámite preceptivo de informe en la elaboración de una disposición general en materia de protección de una especie en peligro de extinción y con la máxima protección según el Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero. Estamos por ello ante una norma de notable importancia tal y como se pone de manifiesto en el Preámbulo del Decreto autonómico impugnado en la instancia, cita que contiene la propia contestación a la demanda en el apartado IV de sus fundamentos de derecho al plasmar las razones que llevan a la aprobación del Decreto. Y también esa importancia deriva de su propio contenido que conlleva, al igual que las normas urbanística, importantes limitaciones a la propiedad de los afectados, entre ellos de los municipios llamados a informar en el trámite omitido.
La Sala territorial ha considerado que el citado artículo 70 regula un trámite esencial de informe preceptivo y su decisión sobre ello no es que no se impugne, que no podría serlo a tenor del artículo 86.4 de la ley jurisdiccional 29/1998, sino que en ningún momento es cuestionado a lo largo del recurso.
(2) el citado escrito de contestación a la demanda reconoce la omisión del trámite con cita del folio 160 del expediente y pretende salvarlo, degradando su relevancia, con una supuesta subsanación a través un trámite previo de información pública general que la sentencia rechaza expresamente en su fundamento de derecho cuarto, cuando dice que «Sin embargo, la Sala no puede apreciar esta subsanación pues el previsto en la normativa autonómica es un trámite necesario, siendo preceptivo el traslado a los afectados para efectuar alegaciones además de la información pública. Y dado el tenor del recurso, es evidente que éstas se hubieran producido, tanto en relación a informes y estudios que se considerasen apropiados, como en cuanto al grado de detalle y resto de óbices apuntados en la demanda. La publicación en el Boletín Oficial de Cantabria permite un acceso genérico al contenido del Decreto pero no garantiza, y eso es lo que la Ley persigue, que las personas o entidades llamadas obligatoria y específicamente a ser oídas, tengan efectivo conocimiento de su contenido (por argumentos análogos a los esgrimidos por la STC 97/1991, de 9 de mayo ). Es más. Aun cuando lo hubieran tenido, el plazo para ser oídas comienza desde el momento del traslado efectivo, no desde que se abre a información pública el Decreto. De ahí que en ninguno de los casos pueda considerarse subsanado este trámite cuando los entes recurrentes no han presentado alegaciones, posiblemente confiados en que este traslado se produciría ». Y este argumento tampoco es atacado en el recurso.
(3) la sentencia lo que hace es aplicar una doctrina sobre el efecto de un vicio esencial de procedimiento en la elaboración de una disposición de carácter, ello haciendo especial mención a que analizaba una impugnación de una disposición de carácter general y a que los vicios de procedimiento por ausencia de trámites esenciales conllevan nulidad radical conforme prevé el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . Sobre tal punto de partida es cuando hace la cita jurisprudencial del siguiente modo: «Y como indica la STS, Sala 3ª, sec. 5ª, 25-5-2015, rec. 1699/2013 , «las infracciones del ordenamiento jurídico que pudieran producirse durante la tramitación [en dicho supuesto, también omisión de trámite preceptivo en la adopción de una disposición general] dan lugar a la nulidad de pleno derecho, que conlleva la eficacia "ex tunc" de la declaración de nulidad y la imposibilidad de proceder a su convalidación mediante la sola subsanación del defecto que hubiera podido producirse». ».
CUARTO .- La desestimación conlleva la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en cuatro mil euros (4.000 euros) la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.

FALLO:

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1º.- NO HABER LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria contra la sentencia dictada el día 25 de noviembre de 2015 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Cantabria y recaída en el recurso nº 405/2014 .
2º.- HACER imposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente, ello hasta un máximo de cuatro mil euros (4.000 euros) y en la forma indicada en el último de nuestros fundamentos de derecho.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico